Der Bayerische Landtag hat am 11.02.2015 das Gesetz zur Änderung des Landeswahlgesetzes beschlossen, dabei den Gesetzentwurf der Staatsregierung um den Zeitpunkt des Inkrafttretens ergänzt und ansonsten ohne inhaltliche Änderungen übernommen. Das Gesetz sieht die Möglichkeit konsultativer Volksbefragungen vor. Es wurde am 27.02.2015 verkündet (GVBl S. 18) und ist am 01.03.2015 in Kraft getreten.
I. Inhalt der Gesetzesänderung
Der Freistaat Bayern ist damit das erste Bundesland, das konsultative Volksbefragungen einführt. Dies geschieht auf einfachgesetzlichem Wege. Teil III des Landeswahlgesetzes wurde um einen neuen Abschnitt IV Volksbefragung, der aus dem neuen Art. 88a besteht, erweitert. Die Überschrift zu Teil III wurde entsprechend angepasst (Besondere Bestimmungen über Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragungen).
Die Neuregelung hat folgenden Wortlaut:
Art. 88a Volksbefragung
(1) 1Über Vorhaben des Staates mit landesweiter Bedeutung wird eine Volksbefragung durchgeführt, wenn Landtag und Staatsregierung dies übereinstimmend beschließen. 2Über die Gesetzgebung findet keine Volksbefragung statt.
(2) Art. 75 Abs. 1, Art. 76 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Art. 77 Sätze 1 und 2, Art. 78 und 80 finden entsprechende Anwendung.
(3) Das Ergebnis einer Volksbefragung lässt die dem Landtag und der Staatsregierung nach der Verfassung zustehenden Befugnisse unberührt.
Gegenstand von Volksbefragungen
Diese müssen sich nach der grundgesetzlichen Ordnung im Rahmen der Landeskompetenzen halten. Über die (Landes-)Gesetzgebung findet dabei laut Gesetzeswortlaut keine Volksbefragung statt. Das betrifft laut Begründung Gesetze, Gesetzesvorlagen und ihre Einbringung sowie sämtliche Akte der Haushaltsgesetzgebung; gegenständlich könnten sich Volksbefragungen danach vor allem auf den Verantwortungsbereich des Regierungshandelns beziehen, das nach Art. 43 und Art. 55 Nr. 1 Bayerische Verfassung (BV) der Staatsregierung obliege. Als Beispiele für „Vorhaben des Staates“ nennt die Begründung Projekte in staatlicher Trägerschaft oder die Ausübung gesellschaftsrechtlich vermittelter (unternehmerischer) Mitwirkungsrechte. Von landesweiter Bedeutung seien insbesondere Vorhaben zur Herstellung und Sicherung einer für Bayern insgesamt relevanten Infrastruktur.
Initiativrecht
Die Durchführung einer Volksbefragung kann nur von Landtag und Staatsregierung gemeinsam beschlossen werden. Das Gesetz nennt hier zwar den Landtag an erster Stelle, jedoch deutet die Gesetzesbegründung bereits darauf hin, dass die Initiative in der Praxis von der Staatsregierung ausgehen dürfte:
Gegenständlich können sich Volksbefragungen danach vor allem auf den Verantwortungsbereich des Regierungshandelns beziehen […] Dem wird mit dem Erfordernis eines Beschlusses der Staatsregierung für die Durchführung einer Volksbefragung Rechnung getragen. Da auch dieses Regierungshandeln der uneingeschränkten parlamentarischen Kontrolle unterliegt […], bedarf es zur Durchführung einer Volksbefragung auch eines Beschlusses des Landtags.“
Die Volksbefragung stellt sich somit als Instrument der durch die Parlamentsmehrheit getragenen Exekutive dar, zumal ein eigenständiges Initiativrecht des Landtags – sei es nun als Mehrheits- oder Minderheitenrecht ausgestaltet – fehlt.
Durchführung und Ergebnis
Art. 88a Abs. 2 betrifft die Durchführung von Volksbefragungen und erklärt Bestimmungen über die Durchführung eines Volksentscheids für entsprechend anwendbar. Abs. 3 schreibt die rechtliche Unverbindlichkeit des Ergebnisses einer Volksbefragung fest.
II. Kontroverses Gesetzgebungsverfahren
Bereits der Verlauf und die rund einjährige Dauer des Gesetzgebungsgverfahrens (vgl. hier) deuten darauf hin, dass es ein verfassungsrechtlich sehr umstrittenes Vorhaben zum Gegenstand hatte.
Das Instrument der Volksbefragung wurde erstmals angekündigt in der Regierungserklärung des Ministerpräsidenten vom 12.11.2013, der entsprechende Gesetzentwurf wurde am 07.05.2014 in Erster Lesung im Landtag behandelt. Auf Antrag der Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen wurde eine Expertenanhörung beschlossen, die am 16.10.2014 durchgeführt wurde. In Frage stand dabei insbesondere, ob die einfachgesetzliche Einführung von Volksbefragungen mit der verfassungsrechtlich determinierten Staatswillensbildung in Einklang stehe, ob sie dem gewaltenteilig organisierten Macht- und Kompetenzgefüge der Bayerischen Verfassung zuwiderlaufe und ob ihre Ausgestaltung die nach Art. 16a Bayerische Verfassung (BV) verbürgten Oppositionsrechte verletze.
Dabei gingen Prof. Dr. Martin Burgi (LMU München), Prof. Dr. Bernd Grzeszick (Universität Heidelberg) und Prof. Dr. Kyrill-Alexander Schwarz (Universität Würzburg) von der (Noch-)Verfassungsmäßigkeit der Regelung aus, wohingegen Prof. Dr. Hermann K. Heußner (Hochschule Osnabrück) und Prof. Dr. Josef Franz Lindner (Universität Augsburg) darlegten, dass eine solche nicht mehr gegeben sei; Dr. Klaus Hahnzog (RA, nichtberufsrichterlicher Richter am BayVerfGH) sah keinen Verstoß gegen den Verfassungsvorbehalt, aber eine Verletzung von Art. 16a BV (vgl. die Anhörungsprotokolle Bayerischer Landtag, Ausschuss für Verfassung, Recht und Parlamentsfragen, 17. WP, Anhörung 23. VF 16.10.2014, zu beziehen über das Landtagsamt).
Am 11.02.2015 schließlich hat der Landtag den Gesetzentwurf in Zweiter Lesung behandelt und in unveränderter Form beschlossen. Mit der Verkündung im GVBl am 27.02.2015 fand das Gesetzgebungsverfahren seinen Abschluss.
III. Verfahren vor dem BayVerfGH (Vf. 15-VIII-14)
Das Gesetzgebungsverfahren hat seinen Abschluss gefunden, ein anderes Verfahren hat bereits begonnen: Mit Schriftsatz vom 20.11.2014 hat der Verfahrensbevollmächtigte der Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen Prof. Dr. Josef Franz Lindner im Rahmen einer gegen die CSU-Landtagsfraktion und die Staatsregierung gerichteten Meinungsverschiedenheit nach Art. 75 Abs. 3 BV beantragt festzustellen, dass das Gesetz zur Änderung des Landeswahlgesetzes die Verfassung des Freistaates Bayern verletzt und daher nichtig ist.
Das Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 Alt. 1 Bayerische Verfassung (BV) betrifft dabei „die Meinungsverschiedenheit darüber, ob ein Gesetz die Verfassung in der Sache ‚ändert’ (im Sinne von: von ihr abweicht, in Widerspruch zu ihr steht), ohne jedoch den Wortlaut der Verfassung ausdrücklich zu ändern und ohne damit die besonderen formellen Voraussetzungen für verfassungsändernde Gesetze […] einzuhalten“ (Möstl, in: Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 75 Rn. 11).
Der Schriftsatz macht dabei insbesondere einen Verstoß gegen den Verfassungsvorbehalt geltend:
a) In formeller Hinsicht liege ein Verstoß vor, weil der Verfassungsgeber das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen repräsentativer und direktdemokratischer Willensbildung inhaltlich selbst und abschließend geregelt habe und daher auch abschließend festgelegt habe, in welchen Fällen das Volk als oberstes Staatsorgan unmittelbar zu Entscheidungen befugt oder an solchen zu beteiligen ist.
b) In materieller Hinsicht liege ein Verstoß vor, weil das Gesetz zur Einführung konsultativer Volksbefragung die vom Verfassungsgeber austarierte Kompetenz- und Machtverteilung in substanzieller Weise verändere und damit zu in der Verfassung selbst nicht angelegten Machtverschiebungen führe: (1) Die verfassungsmäßig vorgesehene Rolle des Landtags und des diesen konstituierenden sowie legitimierenden Wahlaktes würden relativiert, (2) die von der BV konzipierte Stellung des Ministerpräsidenten und der Staatsregierung würde zu Lasten des Landtags verschoben, und zwar (3) insbesondere durch die Relativierung des Prinzips der parlamentarischen Verantwortung gegenüber dem Landtag.
Daneben moniert der Schriftsatz auch eine Verletzung von Art. 16a BV (Parlamentarische Opposition), weil das Gesetz unter vollständigem Ausschluss der Opposition der „Aktionseinheit“ zwischen Staatsregierung und den sie tragenden Parlamentsfraktionen den Zugriff „von oben“ auf das Plebiszit eröffne und die Aktionseinheit verfestige, zu deren Ausgleich aber gerade Art. 16a BV in die Verfassung eingefügt worden sei.
IV. Fazit
In der Begründung zum Gesetzentwurf steht zu lesen, dass „solche Volksbefragungen“ (i.e. rechtliche Unverbindlichkeit, Herausnahme der Gesetzgebung, Berücksichtigung des in der BV gewaltenteilend geordneten Verhältnisses von Legislative und Exekutive durch Verfahrensvorkehrungen) „trotz ihrer politisch faktischen Bedeutung für die Staatsleitung nicht zu den Akten der Staatswillensbildung zählen, die einer Verankerung in der Verfassung bedürften“.
Dass hier die Staatswillensbildung nicht betroffen sein soll, ist eine kühne These:
Zum einen, weil „das Volk im Rahmen staatlich organisierter Volksbefragungen immer als Staatsorgan handelt und an der Staatswillensbildung mitwirkt“ (Heußner/Pautsch, NVwZ-Extra 10/2014, 3 [PDF, 114 KB]). So stellte das BVerfG in einem Urteil v. 30.07.1958 (BVerfGE 8, 104, 114 f. und Ls. 5) klar, dass auch rechtlich unverbindliche Volksbefragungen dem Staatsvolk eine aktive Mitwirkung an der Staatswillensbildung eröffnen (Möstl, BayVBl. 2015, 220). In diese Richtung lässt sich sogar die Rede des bayerischen Innenministers im Landtag im Rahmen der 2. Lesung des Gesetzentwurfs am 11.02.2015 deuten:
Das Ergebnis der Volksbefragung(en) soll keine rechtliche Verbindlichkeit besitzen. Das nimmt ihnen jedoch nicht die Bedeutung für den weiteren Willensbildungsprozess.“
So ist auch nicht zu verkennen, dass das Ergebnis einer Volksbefragung trotz rechtlicher Unverbindlichkeit in der Regel faktisch bindend wirkt (mit Verweis auf die Empirie Heußner/Pautsch, NVwZ-Extra 10/2014, 3 [PDF, 114 KB]).
Schließlich ist – entgegen des klar anmutenden Gesetzeswortlauts („Über die Gesetzgebung findet keine Volksbefragung statt.“) – die Gesetzgebungskompetenz des Landtags durchaus betroffen. Und zwar gerade im Hinblick auf Infrastrukturvorhaben, also solche Vorhaben, die die Gesetzesbegründung als Gegenstände der Volksbefragung anführt und die in der Regel in Planfeststellungsbeschlüsse münden. So hat das BVerfG in einer Entscheidung vom 17.07.1996 (BVerfGE 95, 1, 17 f. – Südumfahrung Stendal) formuliert:
Staatliche Planung ist weder eindeutig der Legislative noch eindeutig der Exekutive zugeordnet. Auch Detailpläne im Bereich der anlagenbezogenen Fachplanung sind einer gesetzlichen Regelung zugänglich. Das Parlament darf durch Gesetz eine solche Entscheidung freilich nur dann an sich ziehen, wenn hierfür im Einzelfall gute Gründe bestehen“ (vgl. hierzu Brechmann, in: Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Auflage, Art. 5 Rn. 13).
Doch nicht nur, dass das Gesetz die Staatswillensbildung betrifft – es stellt sie auch geradezu auf den Kopf: Zum einen handelt es sich bei den derart ausgestalteten Volksbefragungen um eine Beteiligung von „oben nach unten“; zum anderen hängt es allein vom Gutdünken der Staatsregierung ab, ob überhaupt, wenn ja wann und inwieweit dem kundgetanen Willen des Volkes – des Souveräns! – entsprochen wird.
Zur vertieften Betrachtung der verfassungsrechtlichen Implikationen sei abschließend hingewiesen auf Heft 7 der BayVBl. Neben einer Verteidigung der Verfassungskonformität durch Dr. Cornelius Thum, Ministerialrat im bayerischen Innenministerium, nimmt Mitherausgeber Prof. Dr. Markus Möstl ausführlich Stellung und kommt zu folgendem Ergebnis (BayVBl. 2015, 223):
[…] Es ist daher zu hoffen, dass der VerfGH den vorliegenden Gesetzentwurf stoppen bzw. das Gesetz für nichtig erklären wird.“
Derart deutliche Aussagen liest man in den BayVBl. selten, zumal aus der Feder eines Herausgebers.
Ass. iur. Klaus Kohnen; Logo: (c) Richard Boorberg Verlag
Net-Dokument BayRVR2015042001
Redaktioneller Hinweis
Der Beitrag ist zur Veröffentlichung in der Mai-Ausgabe (2015.5) des „PUBLICUS – Der Online-Spiegel für das Öffentliche Recht“ vorgesehen. Herzlichen Dank dem Richard Boorberg Verlag sowie der PUBLICUS-Redaktion für die Möglichkeit, ihn vorab an dieser Stelle zu publizieren.
