Das neue bayerische Förderprogramm für schnelles Internet droht für Bayerns Kommunen zu einem bürokratischen Fiasko zu werden, befürchtet der Bayerische Gemeindetag.
Da es eine staatliche Beihilfe ist, muss die EU-Kommission das Programm genehmigen. Die Notifizierung ist erfolgt. Für den warmen Geldregen, den jede Gemeinde einmal in Anspruch nehmen kann, hat die Kommission aber umfangreiche Auflagen gemacht. Sie bürden den Kommunen einen hohen Verwaltungsaufwand auf. Aus Sicht des Gemeindetags hat die Kommission die Verfahrensschritte unnötig aufgebläht. Nach Meinung von Experten ist das 20 Schritte umfassende Verfahren für eine kleine Gemeinde ohne fachlich-technische und juristische Hilfe praktisch nicht zu bewältigen. In den Notifizierungsverhandlungen ist es außerdem zu Veränderungen gekommen, die der Bayerische Gemeindetag als höchst problematisch ansieht.
Keine flächendeckende Grundversorgung
Bislang hat der Bayerische Gemeindetag das im Frühjahr 2012 neu aufgelegte Förderprogramm für schnelles Internet in ländlichen Gebieten ausdrücklich begrüßt. Im Nachtragshaushalt 2012 sind für das laufende Jahr 100 Millionen Euro für die neue Förderung vorgesehen. Die Staatsregierung will auch im Doppelhaushalt 2013/2014 und in den Folgejahren für eine „kraftvolle Ausstattung“ sorgen. Der Förderhöchstbetrag beläuft sich auf 500.000 Euro. Es geht dabei um Netze mit Übertragungsraten von über 50 Mbit/s, mindestens 30 Mbit/s im downstream und mindestens 2 Mbit/s im upstream (Netz der nächsten Generation oder „Next Generation Access“) in Gewerbe-, beziehungsweise „Kumulationsgebieten“, also ausdrücklich nicht mehr um eine flächendeckende Grundversorgung. Schnelle Datenautobahnen für jedes bayerische Dorf würden nach Einschätzung des Wirtschaftsministeriums 20 Milliarden Euro verschlingen.
Problematisches Auswahlverfahren des geförderten Netzbetreibers
„Der geförderte Netzbetreiber ist im Wege eines offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Auswahlverfahren zu bestimmen“, heißt es in den „Hinweisen zum neuen Bayerischen Hochgeschwindigkeitsbreitband-Förderprogramm“ des Wirtschaftsministeriums vom 30. Oktober 2012. Die Leistung muss technologie- und anbieterneutral sein. Der Netzbetreiber muss das Netz sieben Jahre lang betreiben und wegen der öffentlichen Zuschüsse allen anderen Anbietern den diskriminierungsfreien Zugang gewähren.
Jedoch führen die Vorgaben zum offenen Netzzugang für Dritte nach Informationen des Gemeindetags dazu, dass beispielsweise mit Kabeldeutschland ein Wettbewerber, der eine kostengünstige Realisierung von NGA-Netzen anbieten kann, faktisch vom Wettbewerb ausgeschlossen wird. Das erhöht unnötiger Weise den kommunalen Eigenanteil. Hintergrund ist ein Fall aus der Stadt Abensberg, in der Kabeldeutschland aus technischen Gründen nicht in der Lage ist, einen offenen Netzzugang zu wirtschaftlichen Bedingungen herzustellen. Den fordert die EU-Kommission jedoch. Deshalb kann das Unternehmen nicht an der aktuellen Ausschreibung teilnehmen.
Keine Förderung zusätzlicher Grundversorgung erlaubt
Ferner dringt die Kommission darauf, dass der Freistaat keine zusätzliche Grundversorgung fördern darf. Bisher war es möglich, bei einer Fördermaßnahme angrenzende Gebiete (Privathaushalte, Telearbeitsplätze, kommunale Einrichtungen, Schulen und Behörden) gleich mit zu bedienen, da keine Übertragungsrate vorgeschrieben war. In den Leitlinien für die Vergabe der Fördergelder heißt es nun, dass eine Übertragungsrate von mindestens 30 Mbit/s im downstream für alle Anschlussinhaber im Erschließungsgebiet möglich sein muss. Das heißt, dass die Gemeinde verpflichtet ist, Nutzer in benachbarten Gebieten mindestens mit 30 Mbit/s zu versorgen. Diese Forderung schränkt den Kreis um einen KVZ/DSLAM (KVZ = Kabelverzweiger, DSLAM = DSL-Anschlussmodul) weiter ein. Damit schrumpft das Gebiet, in dem es möglich wäre, die Fördervoraussetzung technisch zu erfüllen.
„Der ausdrücklich erwünschte Nebeneffekt, quasi im Vorbeigehen weitere Gebiete mit zu versorgen, wird dadurch deutlich geringer“, moniert Jürgen Busse, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags.
Eine Gemeinde muss sich also vorher sehr genau überlegen, wie sie ihr „Kumulationsgebiet“ sinnvoll festlegt, so Roland Werb von der Corwese GmbH. Der Seefelder Diplomingenieur berät Kommunen und lokale Versorgungsunternehmen beim Ausbau des Internets. Als „Kumulationsgebiet“ im Sinne der neuen Förderrichtlinie gilt im Juristen-Deutsch ein „räumlich abgrenzbares Gebiet, in dem sich neben anderen Anschlussinhabern mindestens fünf Unternehmer im Sinne des Paragraph 2 Absatz 1 Satz 1 Umsatzsteuergesetz (UStG) befinden“. Danach ist Unternehmer, „wer eine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit selbständig ausübt“. Die Festlegung eines Fördergebiets birgt für Bürgermeister und Gemeinderat aber auch kommunalpolitischen Zündstoff, denn die Auswahl bedeutet automatisch, dass andere Gemeindeteile auf dem langsamen Internet sitzen bleiben. Andererseits sind 50 MBit/s wiederum eine Geschwindigkeit, welche die meisten Nutzer gar nicht benötigen.
Aufwendige Vorgaben der EU-Kommission
Neben der 30 Mbit/s-Festlegung für angrenzende Gebiete kritisiert Werb das „absolut aufwendige“ Verfahren. Das könne keine Gemeinde mehr allein stemmen. Die vorbereitenden Schritte würden richtig teuer, da darin viel Arbeit stecke, die auch nur sehr bedingt standardisiert werden könne. „Das ist gut für mich als Berater“, gibt Werb offen zu, „aber ich mache lieber sinnvolle Sachen.“ Sobald die Gemeinden einmal die Tragweite dieser Schritte erkennen, werde ein Sturm der Entrüstung losbrechen, prophezeit der Berater. Aus seiner Sicht sind noch Vereinfachungen möglich, ohne die Vorgaben der EU zu verletzen.
Nach Informationen aus dem Wirtschaftsministerium sind die Verhandlungen jedoch abgeschlossen. Die Notifizierung aus Brüssel könne jeden Moment eintreffen. „Wir hätten es gern anders gehabt“, heißt es ganz offen aus dem Ministerium. Dass die Vorgaben so kompliziert ausgefallen sind, liege an den umfangreichen Leitlinien der EU-Kommission. In den Verhandlungen über das Regelwerk habe die bayerische Seite versucht, eine ganze Menge bürokratischer Hürden abzuwehren. So habe man das Erfordernis der Genehmigung durch die Bundesnetzagentur wegverhandelt. Ursprünglich hatte die Kommission gefordert, dass die Bundesnetzagentur jeden einzelnen Schritt des Fördervollzugs genehmigt. Die EU-Juristen ließen sich jedoch davon überzeugen, dass dies mit der föderalen Verfassung der Bundesrepublik kollidiert.
Allein für das Lesen und Erfassen des Richtlinieninhalts hat Andreas Horsche, Hauptamtsleiter der Stadt Abensberg in Niederbayern, eigenen Angaben zufolge 45 Minuten benötigt. Horsche geht davon aus, dass in Gemeinden, die über „weiße Flecken“ verfügen, in der Verwaltung „das nötige Know-how für die Beantragung nach dieser Richtlinie nicht vorhanden ist“. Es sei nicht nachvollziehbar, wie Zielgemeinden bis 3000 Einwohner diese Regelungen und Tatbestände aus eigener Kraft ohne Unterstützung erfüllen sollen. Deshalb empfiehlt der Geschäftsleiter, doch auch gleich den Zuschuss für die Kosten eines Beratungsunternehmens in Höhe von pauschal 50 Prozent in die Förderrichtlinien aufzunehmen. Denn es sei nicht zu erwarten, dass die Regelungsdichte massiv reduziert wird, so Horsche. Der Beamte hat Recht. Voraussichtlich Ende des nächsten Jahres soll es neue Leitlinien der EU für die Förderung des schnellen Internets geben. „Die werden noch komplizierter“, warnt ein Sprecher des Wirtschaftsministeriums. Deshalb war es dem Freistaat so wichtig, das Förderprogramm noch nach den alten Richtlinien notifiziert zu bekommen.
Aufwendige Markterkundung bis zur Ausschreibung
Die in den Förderrichtlinien enthaltene Bedarfsabfrage, welche Übertragungsraten heimische Gewerbebetriebe brauchen, sieht Werb als rein innergemeindliche Angelegenheit an. Nach den neuen Richtlinien muss das Rathaus aber individuell und über seine Homepage die Unternehmer im anvisierten Erschließungsgebiet befragen. Diese haben ihren tatsächlichen und prognostizierten Bedarf glaubhaft anzugeben. Alle Veröffentlichungen auf der Gemeinde-Homepage sind dann wiederum auf ein zentrales Online-Portal, das noch gar nicht eingerichtet ist, einzustellen. Dort müssen die Veröffentlichungen der Gemeinden vier Wochen lang stehen bleiben, bevor das Verfahren seinen weiteren Lauf nimmt. Die Kommunen sollten also früh anfangen, rät Fachmann Werb.
Die Gemeinde muss auch die Breitbandanbieter in ihrem Gebiet befragen, ob sie Interesse zeigen, in den kommenden drei Jahren in den flächendeckenden Ausbau eines NGA-Netzes zu investieren (Markterkundung). Der Bedarf ist vorher ebenfalls vier Wochen lang auf der Gemeinde-Homepage bekannt zu machen und zu fragen, ob Betreiber elektronischer Kommunikationsnetze sich ohne finanzielle Beteiligung Dritter in der Lage sehen, zu marktüblichen Bedingungen bedarfsgerechte Breitbanddienste im zu versorgenden Gebiet anzubieten. Nur wenn kein Netzbetreiber dazu bereit ist, dürfen Zuschüsse fließen. Denn förderfähig ist ausschließlich die Deckungslücke, die einem Netzbetreiber beim Anschluss eines „weißen Fleckens“ entsteht. Diese Lücke gleicht die Gemeinde aus, dafür erhält sie den staatlichen Zuschuss. Weiße Flecken sind Gebiete, in denen keine Breitbandversorgung von mindestens 2 Mbit/s downstream vorhanden ist und in naher Zukunft voraussichtlich auch nicht aufgebaut wird.
„Die tun so, als ob sich die Anbieter um die Aufträge nur so balgen“, moniert Berater Werb. Das sei aber nicht der Fall. Übertragungsraten von über 50 Mbit/s könne derzeit ohnehin nur Kabel Deutschland stabil anbieten, ergänzt Horsche. Deshalb wäre eine Reduzierung auf die Hälfte der Leistung, also 25 Mbit/s besser, weil es dann mehr Anbieter gebe. Sein Fazit: Die Kontrollmechanismen entschärfen, um den großen Anbietern wie Telekom oder Kabel Deutschland mehr Spielraum zu geben.
In den „grauen Flecken“ (lediglich ein Breitbandnetzbetreiber tätig, noch keine vollständige/flächendeckende Breitbandversorgung von mind. 2 Mbit/s downstream) und „schwarzen Flecken“ (Gebiete mit mindestens zwei Breitbandnetzbetreibern, die eine Breitbandversorgung von mind. 2 Mbit/s downstream in getrennten Infrastrukturen, z.B. funk- und kabelgebunden, anbieten) muss die Gemeinde ermitteln, ob die Deckung des tatsächlichen und prognostizierten Bedarfs nicht mit weniger den Wettbewerb verzerrenden Mitteln einschließlich einer Vorabregulierung befriedigt werden kann. Um das zu beurteilen, ist erneut die Bundesnetzagentur einzuschalten. „Da verstreicht wieder Zeit“, kritisiert Werb. Bis zur Ausschreibung vergehe dann ein halbes Jahr.
„Wir eiern seit einem Viertel Jahr herum, weil sich wegen der Nicht-Notifizierung ständig die Sachlage geändert hat“, berichtet Leo Eckert, Geschäftsleiter der unterfränkischen Verwaltungsgemeinschaft Iphofen. Zwei Mitgliedsgemeinden, die Stadt Iphofen und der Markt Willanzheim, sind derzeit unterversorgt. Empfahl der Bayerische Gemeindetag, die Zeit für die Vorbereitung des Förderantrags zu nutzen, so seien nicht nur die Iphöfer vom Wirtschaftsministerium immer wieder ausgebremst worden. Dabei sei der Handlungsdruck immens. „Die Leute rennen uns die Bude ein. Wir stehen als Deppen da, die nichts fertig bringen.“ Eckert spricht von einem „bürokratischen Moloch“, der da auf die Kommunen zukommt. „Wir müssen die vertragliche Versorgungssituation nachweisen, selber die Performance messen und den erhöhten Bedarf begründen.“ Es bedeute viel Arbeit, sämtliche sieben Ortsteile von Iphofen und drei von Willanzheim in das Raster der weißen, grauen und schwarzen Flecken der Grundversorgung zu legen. Dazu kämen bei einer Flächengemeinde wie Iphofen je nach Farbe des „Fleckens“ unterschiedliche Verfahrensschritte. Bei einem grauen Fleck sei eine Vorabregulierung durch die Bundesnetzagentur erforderlich. Die Unterlagen müsse man schließlich „wie die Steuererklärung beim Finanzamt“ einreichen. „Das wird schwierig.“ Eckert erwähnt in diesem Zusammenhang ein neues Produkt der Telekom, das sogenannte Vectoring (www.telekom.com/medien/156156). Das sei eine sehr gute Technologie und es wäre zu begrüßen, wenn sie zum Einsatz käme.
Im Iphöfer Rathaus wartet man noch auf Hinweise, wie die Vergabe rechtsverbindlich zu praktizieren ist. Die Gründung eines Kompetenzzentrums Breitband, das den Gemeinden beim Förderantrag helfen soll, steht auch noch aus, denn die Ausschreibung ist noch nicht abgeschlossen. Andererseits, warnt Stefan Graf, zuständiger Referent des Bayerischen Gemeindetags, werde das Kompetenzzentrum den Kommunen nicht „den Antrag ausfüllen“ und das komplette Verfahren abwickeln. „Die liefern höchstens einen Mustertext.“ Ohne Berater gehe gar nichts, so Graf.
Höhe des Zuschusses an die Gemeinde
Abhängig von der Finanzkraft der jeweiligen Gemeinde, beträgt der Zuschuss, den der Freistaat auszahlt, bis zu 40, 60 oder 80 Prozent der Wirtschaftlichkeitslücke. Mit dem Höchstfördersatz von 80 Prozent dürfen neben den „armen Schluckern“ auch jene Gemeinden rechnen, die durch Standortschließungen der Bundeswehr oder Abzug von US-Streitkräften geschwächt sind. Letzteres trifft auf Iphofens Kreisstadt Kitzingen zu, wo die US-Truppen abgezogen sind. „Bekommen wir da auch den Extrabonus“, fragt Eckert, „oder erhält den nur der direkt Betroffene?“
Gleichwohl hat der Gemeindebeamte auch Verständnis für die hohen Auflagen der EU-Kommission. „Es geht um einen Haufen Geld.“ Die Ausschreibung erfolge technologisch neutral und mit der Vorgabe von mindestens 50 Mbit/s. Das sei besser als das erste Programm vor zwei Jahren mit 16 Mbit/s. Eckert freut sich jedenfalls auf das Programm und hofft, dass es bald zur Ausschreibung kommt. „Wir sind objektiv unterversorgt. Das ist unsere Chance. Wir dürfen flächendeckend mit dem neuen Programm hantieren.“ Auch aus dem Rathaus von Abensberg heißt es unternehmungslustig: „Wir stehen in den Startlöchern und warten darauf, dass es los geht.“ Bei ihren Ausbaugebieten ist die Stadt dringend auf eine Förderung angewiesen, so der Geschäftsleiter. Horsche rechnet mit einer 60-Prozent-Förderung. Dann sei die Stadt immer noch mit 230.000 Euro am Ausbau beteiligt. Ohne das Förderprogramm wären viele Kommunen, beziehungsweise deren Ortsteile, überhaupt nicht in der Lage, ihre Internetversorgung zu beschleunigen. Sie blieben das, was sie heute noch sind: weiße Flecken.
Bayerischer Gemeindetag, Aktuelles v. 21.11.2012 (Manfred Hummel)
