Die Bayerische Staatsregierung und die Hessische Landesregierung haben heute gemeinsam im Schloss Biebrich getagt und beschlossen, beim Bundesverfassungsgericht Klage gegen die derzeitige Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs (LFA) einzureichen.
Der Bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer und der Hessische Ministerpräsident Volker Bouffier erklärten:
„Der Zeitpunkt für eine Klage ist nun gekommen. Auf dem Verhandlungsweg sind wir zu keiner Einigung gekommen. Im Gegenteil, von einigen Empfängerländern wurde jede Diskussion über die Forderungen der Zahlerländer abgelehnt. Die Klage ist ein Akt politischer Notwehr und ist jetzt folgerichtig. Sie entspricht den vorangegangenen Beschlüssen, zuletzt des Kabinettbeschlusses der Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen vom 24. Januar 2011.“
Ministerpräsident Seehofer sagte: „Der Länderfinanzausgleich in seiner jetzigen Form ist unsolidarisch, ungerecht und leistungsfeindlich. Er befindet sich in einer untragbaren Schieflage und kann nicht mehr funktionieren. Nur noch drei Zahlerländer müssen inzwischen 13 Nehmerländer unterstützen. Allein das Land Berlin erhielt im Jahr 2012 mit über 3,3 Milliarden Euro mehr als 40 Prozent des gesamten Ausgleichsvolumens. Und Hamburg, das Land mit der stärksten Steuerkraft, ist 2012 sogar zum Nehmerland geworden. Das zeigt, wie grotesk der Länderfinanzausgleich geworden ist. Der derzeitige Finanzausgleich bestraft gute Politik und belohnt politisches Nichtstun.“
„Vom System profitiert nicht derjenige, der durch eine nachhaltige Haushalts- und Finanzpolitik die Verschuldung seines Landes reduzieren und die Steuerkraft erhöhen will, um dadurch Investitionsspielräume für die Bewältigung von Zukunftsaufgaben zu erhalten. Für die Nehmerländer fehlen hinreichende Anreize, ihre finanzielle Situation zu verbessern, in der heutigen Form stehen Anreiz- und Ausgleichsfunktion nicht in Balance. Die Bürgerinnen und Bürger unserer Länder haben ein Recht darauf, dass die Steuermehreinnahmen zuerst denjenigen zufließen, die sie erarbeiten“, so der Hessische Ministerpräsident Bouffier.
Er verwies auch auf die in der Verfassung verankerte Schuldenbremse, welche für die Länder bis spätestens 2020 einen ausgeglichenen Haushalt ohne Neuverschuldung zwingend vorschreibt. Im Hinblick auf den hessischen Volksentscheid zur Schuldenbremse sagte der Stellvertretende Hessische Ministerpräsident Jörg-Uwe Hahn:
„Für die Funktion und Akzeptanz des Länderfinanzausgleichs sind die Einhaltung der Schuldenbremse und die Vorgaben des Stabilitätsrats eine Grundvoraussetzung. Ohne die Zahlungen in den Finanzausgleich müssten wir schon heute keine neuen Schulden aufnehmen.“
„Eine Verhandlungslösung ist gescheitert“, betonte Bouffier.
Seit Jahren bemühten sich die Zahlerländer um eine Neuordnung der Länderfinanzbeziehungen.
„Wir haben dabei stets eine Änderung der bestehenden Regeln angestrebt und verdeutlicht, dass wir einen konstruktiven Dialog einer Klage vorziehen“, so der Hessische Ministerpräsident.
Die Mehrheit der Nehmerländer sei allerdings nicht bereit gewesen, über kurzfristige Korrekturen zu sprechen.
„Nicht einmal der gemeinsam mit dem Baden-Württembergischen Ministerpräsidenten Kretschmann vorgeschlagene Minimalkonsens, das jetzige Niveau der Zahlungen einzufrieren, fand die Zustimmung der Nehmerländer.“
Seehofer und Bouffier betonten, dass Bayern und Hessen in der Solidarität des Länderfinanzausgleiches bleiben:
„Unser Ziel ist es, die Balance zwischen Solidarität und Eigenverantwortung wieder herzustellen. Es kann nicht Sinn des Länderfinanzausgleiches sein, die Starken zu schwächen“, so beide Regierungschefs.
Ministerpräsident Seehofer erklärte:
„Wir wollen für die Zukunft einen solidarischen, gerechten und leistungsorientierten Länderfinanzausgleich, der die Nehmerländer dabei unterstützt, ihre Ausgaben aus eigener Wirtschafts- und Finanzkraft zu bestreiten. Der Finanzausgleich muss deutlich anreizgerechter ausgestaltet und Sparanstrengungen müssen belohnt werden. Die Zahlerländer dürfen nicht länger überbeansprucht werden. Auch muss die besondere Einwohnergewichtung zugunsten der Stadtstaaten korrigiert werden. Es kann nicht sein, dass ein Bayer oder Hesse im Rahmen des Länderfinanzausgleichs weniger wert sein soll als ein Berliner, Bremer oder Hamburger.“
Ministerpräsident Bouffier ergänzte:
„Eine systemgerechte Lösung ist erforderlich, die den unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Stadtstaaten Rechnung trägt. Darüber hinaus ist der Einbezug der Gemeindefinanzkraft (derzeit zu 64 Prozent) deutlich überhöht. Die verstärkte Eigenständigkeit der Kommunen muss nachhaltig berücksichtigt werden. Der Finanzausgleich muss deutlich anreizgerechter ausgestaltet werden – Sparanstrengungen müssen belohnt und nicht massiv bestraft werden.“
Weiter müsse die vorhandene „Deckelungsgrenze“ reformiert werden, um die Geberländer vor einer Überbeanspruchung zu schützen, so Bouffier weiter.
„Eigenverantwortung muss Vorrang haben. Der LFA muss verstärkt das haushalts- und finanzpolitische Verhalten eines Landes miteinbeziehen. Angesichts der grundgesetzlichen Schuldenbremse ist das derzeitige System der Bund-Länder-Finanzbeziehungen nicht mehr vermittelbar und muss entsprechend angepasst werden. Das heißt: Mehr Steuerautonomie für die Länder, um stärkere politische Schwerpunkte zu setzen und länderspezifische Interessen besser verfolgen zu können.“
Der Stellvertretende Hessische Ministerpräsident Hahn legte dar:
„Darüber hinaus ist ein weiterer Kritikpunkt die Finanzierung der Bundeshauptstadt Berlin, die sich in unvorhersehbarer Weise entwickelt hat und von dem bestehenden Ausgleichssystem, das die Sonderrolle Berlins bewusst außer Betracht lässt, nicht angemessen behandelt wird. Während Berlin im Jahr 2005 mit 2,460 Milliarden Euro etwa 35 Prozent des Gesamtausgleichsvolumens erhielt, waren es im Jahr 2011 mit mehr als drei Milliarden Euro und im Jahr 2012 mit rund 3,3 Milliarden Euro über 40 Prozent.“
Bayerns Wissenschaftsminister Dr. Wolfgang Heubisch betonte:
„Der gegenwärtige Länderfinanzausgleich ist ungerecht. Allein im letzten Jahr hat Bayern über 3,9 Milliarden Euro an andere Bundesländer überwiesen – das ist erneut über die Hälfte des gesamten Finanzausgleichs. Das hat mit einer gerechten Lastenverteilung nichts mehr zu tun. Wir brauchen ein neues, faires Gleichgewicht zwischen der notwendigen Solidarität auf der einen Seite und Eigenverantwortung der Länder auf der anderen Seite. Es geht um mehr Finanzautonomie für die Länder, ein Anreizsystem, das Sparen belohnt und neue Schulden ahndet sowie ein Ausgleichssystem, das sich viel stärker als bisher an den tatsächlichen finanziellen Möglichkeiten der Länder orientiert anstatt einfach nur die Einnahmen umzuverteilen wie bisher.“
Nach der vorläufigen Abrechnung des Bundesfinanzministeriums für 2012 entfielen auf Hessen und Bayern über 5,2 Milliarden Euro Zahlungsverpflichtungen (3,904 Milliarden Euro auf Bayern und 1,326 Milliarden Euro auf Hessen).
„Der Wohlstand, den die Menschen in Hessen und Bayern Tag für Tag erarbeiten, muss zuerst den Bürgerinnen und Bürgern unserer Länder zugutekommen und darf nicht an ihnen vorbeigehen“, erklärten Ministerpräsident Seehofer und Ministerpräsident Bouffier abschließend.
Der Normenkontrollantrag der Bayerischen Staatsregierung und der Hessischen Landesregierung wird zurzeit vorbereitet und voraussichtlich bis Ende Februar 2013 dem Bundesverfassungsgericht übermittelt.
Hintergrund zur Klage von Bayern und Hessen
Das Maßstäbegesetz sowie das Finanzausgleichsgesetz sollen aus folgenden Gründen als verfassungswidrig angegriffen werden:
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 11.November 1999 (2 BvF 2 und 3/98, 1 und 2/99 = BVerfGE 101, 158) den Gesetzgeber verpflichtet, „das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem entsprechend den vorgefundenen finanzwirtschaftlichen Verhältnissen und finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen“ (ebenda S. 215). Diesem Auftrag genügt das im Anschluss an die Entscheidung ergangene Maßstäbegesetz nicht. Dessen Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern und für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen sind defizitär. Der Gesetzgeber hat sich im Wesentlichen darauf beschränkt, Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts zu wiederholen, anstatt eigene Maßstäbe zu bilden und zu begründen.
Art. 107 Abs. 2 GG fordert, dass „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird.“ Die im Finanzausgleichsgesetz vorgesehene Einwohnergewichtung ist damit unvereinbar; denn einerseits werden die Einwohnerzahlen der dicht besiedelten Stadtstaaten um 35 Prozent, andererseits aber auch die Einwohnerzahlen der besonders dünn besiedelten Flächenländer rechnerisch erhöht. Dieses System ist unter systematischen Gesichtspunkten nicht rational. Zudem sind die damit verbundenen Ausgleichswirkungen – bezogen auf die unterstellten Mehrkosten bei den Stadtstaaten – zu hoch und damit unangemessen.
Die Finanzkraft der Gemeinden, die mit 64 Prozent in die Finanzkraft der Länder eingerechnet wird, ist zu hoch angesetzt. Die Belastungen des hessischen Landeshaushaltes auf Grund der Anrechnung der kommunalen Finanzkraft sind beträchtlich. In 2012 waren von den Beiträgen der Länder Hessen und Bayern zum Länderfinanzausgleich in Höhe von 1,3 Milliarden Euro beziehungsweise 3,9 Milliarden Euro knapp 640 Millionen Euro (Hessen) beziehungsweise ca. 1,3 Milliarden Euro (Bayern) durch die Anrechnung der überproportionalen Finanzkraft der hessischen oder bayerischen Kommunen bedingt. Auch wegen der vom Bundesverfassungsgericht konstatierten „gestärkten finanzwirtschaftlichen Unabhängigkeit und Verselbstständigung der Kommunen“ (BVerfGE 101, 158, 230) ist eine vollständige Refinanzierung der von den Kommunen verursachten Belastungen faktisch nicht möglich, so dass der Landeshaushalt unangemessen belastet wird.
Die einzelnen Stufen des Länderfinanzausgleichs, so wie er im Maßstäbegesetz und im Finanzausgleichsgesetz geregelt ist, widersprechen dem Gebot folgerichtiger Gesetzgebung. Jedenfalls führt das Zusammenwirken der Einzelinstrumente des gestuften Systems, selbst wenn diese für sich betrachtet noch angemessen sein sollten, zu unangemessenen Ergebnissen.
Die Bemessung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für die Kosten der politischen Führung ist nicht nachvollziehbar. Dass nunmehr zehn von 16 Ländern solche Sonderbedarfe aufweisen und deshalb in gesteigertem Maße unterstützungsbedürftig sein sollen, ist ebenso wenig begründbar wie die Höhe der Zahlungen.
Das Gesamtsystem leidet unter einer zu weitgehenden Nivellierung der Länderfinanzkraft, die den politisch Verantwortlichen eines Landes das Eigeninteresse nimmt, Maßnahmen zur Stärkung der originären Steuerkraft zu ergreifen (verzerrte Folgenverantwortung oder mangelnde Anreizwirkung).
Eckpunkte der Klage gegen den Länderfinanzausgleich
Bayern und Hessen werden gemeinsam in Kürze eine abstrakte Normen-kontrolle beim Bundesverfassungsgericht einreichen, Die Verfassungswid¬rigkeit der geltenden Regelungen zum Länderfinanzausgleich wird darin im Einzelnen begründet. Der Klage liegen folgende Eckpunkte zugrunde:
Antragsgegenstand
Antragsgegenstand ist die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der für den Länderfinanzausgleich maßgeblichen Vorschriften des Maßstä-begesetzes und des Finanzausgleichsgesetzes wegen Verstoßes gegen Art, 107 Abs, 2 GG iVm, Art, 20 Abs, 1 GG (Bundesstaatsprinzip).Festgestellt werden soll, dass die §§ 6 bis 11 sowie § 12 Abs, 1 bis 4 und 6 Satz 1 des Gesetzes über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz) vom 9, September 2001 (BGB!. I S, 2302), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29, Mai 2009 (BGBL I S, 1170), sowie § 6 Abs, 2, Satz 2, 2, HS, § 7 Abs, 1, § 8 Abs, 3, § 9 Abs, 2 und 3, § 10 sowie § 11 Abs, 2 und 4 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz) vom 20, Dezember 2001 (BGBL I S, 3955), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29, Juni 2012 (BGBL I S, 1424), unvereinbar mit Art, 107 Abs, 2 in Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip gemäß Art, 20 Abs, 1 des Grundgesetzes und deshalb nichtig sind, Im Wege der abstrakten Normenkontrolle (Art, 93 Abs, 1 Nr. 2 des Grundgesetzes, § 13 Nr. 6, § 76 Abs, 1 Nr. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes) soll das Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag angerufen werden, diese Bestimmungen für nichtig, jedenfalls aber für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären.
Fehlerhafte Maßstäbebildung
- Die formalen Vorgaben zur mehrstufigen Vorgehensweise zwischen Maßstäbegesetz und Finanzausgleichsgesetz wurden nicht hinreichend beachtet.
- Inhaltlich trifft das Maßstäbegesetz keine hinreichend detaillierten Vorgaben zur grundlegenden Ordnung des Länderfinanzausgleichs.
Mangelhafte Ausformung des Finanzausgleichs
- Die Gewichtung der Einwohner der Stadtstaaten („Stadtstaatenregelung“) entbehrt nach Grund und Umfang einer tragfähigen Rechtfertigung:
- Die „Stadtstaatenregelung“ ist bereits dem Grunde nach verfassungswidrig, da sie einen abstrakten Mehrbedarf in den einnahmenorientierten Begriff der Finanzkraft integriert.
- Im Übrigen ist auch der einheitlich für alle Stadtstaaten mit 135 Prozent gewählte Umfang weder der Höhe nach gerechtfertigt noch im Hinblick auf die Unterschiede der Stadtstaaten in sich schlüssig.
- Im Fall Berlins wird die Hauptstadtfunktion von den Ländern mitfinanziert. Dies ist nicht Aufgabe des Länderfinanzausgleichs.
- Der Ansatz der Gemeindefinanzkraft ist mit 64 Prozent zu hoch. Bei der Bestimmung des gemeindlichen Finanzbedarfs wird die finanzielle Eigenverantwortung der Kommunen nur unzureichend berücksichtigt.
- Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für die Kosten politischer Führung sind verfassungswidrig, weil sie bereits durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen abgegolten werden und es sich nicht um nur ausnahmsweise anzuerkennende abstrakte Sonderbedarfe handelt.
Verfassungswidriges Zusammenwirken der Ausgleichsmechanismen
Der vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Grundsatz der Folgerichtigkeit, der eine konsequente Umsetzung einmal getroffener Systementscheidungen erfordert, ist verletzt. Die verschiedenen Stufen des Länderfinanzausgleichs sind nicht folgerichtig aufeinander abgestimmt. Ihr Zusammenwirken führt in der Summe zu einem für die Zahlerländer nicht mehr akzeptablem Übermaß, so dass eine verbotene Übernivellierung vorliegt.
In verfassungswidriger Weise wird teilweise die ursprüngliche Fi-nanzkraftrangfolge umgekehrt. Das gilt insbesondere durch die Ku-mulation von Stadtstaatenwertung und Bundesergänzungszuweisungen.
Der hohe Grad der fiskalischen Angleichung führt zu erheblichen Fehlanreizen, da ggf. erzielte Steuermehreinnahmen zu einem zu hohen Anteil über den Ausgleich anderen Ländern zufließen. Die Gerechtigkeit des Ausgleichssystems ist dadurch erheblich in Frage gestellt.
StK, PM v. 05.02.2013
