von Gerhard Dix, Bayerischer Gemeindetag
Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, den der Verfasser auf der Fachtagung „Asylbewerber und Flüchtlinge in bayerischen Kommunen“ der Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm am 17.11.2015 in München gehalten hat. Die Vortragsform wurde beibehalten, Aktualisierungen wurden in Form von Fußnoten vorgenommen.
Der Zustrom von Flüchtlingen in unser Land hält unvermindert an. Die letztmals im August veröffentlichten Prognosen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) für das laufende Jahr dürften deutlich überschritten werden. Statt der damals geschätzten 800.000 werden wohl heuer mehr als eine Million Flüchtlinge in die Bundesrepublik kommen.[1] Allein über Bayern reisten seit dem 1. September diesen Jahres circa 500.000 Personen ein. Täglich kommen 5.000 bis 10.000 Flüchtlinge hinzu. Bayern ist dasjenige Bundesland, das auf Grund seiner geografischen Lage die größte Zahl von Flüchtlingsaufnahmen zu bewältigen hat. Denn beide Flüchtlingsrouten, sowohl die Balkanroute als auch die Mittelmeerroute, führen direkt in unser Bundesland. Auch wenn dann nach dem sogenannten Königsteiner Schlüssel ca. 15% aller Asylsuchenden in Bayern in den Erstaufnahmeeinrichtungen aufgenommen und die restlichen Schutzsuchenden über ein elektronisches Verteilsystem namens EASY in die anderen Bundesländer verteilt werden, sind die bayerischen Städte, Märkte und Gemeinden mit dieser Situation besonders herausgefordert.
Ich werde in meinen Ausführungen auf die rechtlichen Rahmenbedingungen in unserem Bundesland eingehen, insbesondere aus der Sicht der kreisangehörigen Gemeinden. Ich werde deren Aufgabe aufzeigen und möchte aber darüber hinaus auch aus meiner umfassenden Beratungstätigkeit in der Geschäftsstelle des Bayerischen Gemeindetags sowie aus den zahlreichen Gesprächen mit Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern vor Ort berichten.
Das Asylverfahrensgesetz[2] und das Asylbewerberleistungsgesetz sind Bundesrecht und werden vom Deutschen Bundestag und vom Deutschen Bundesrat verabschiedet. Allerdings gibt es in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Zuständigkeits- und Erstattungsregelungen für die Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern. Lediglich der Freistaat Bayern sowie die Länder Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland ersetzen den Kommunen die oben genannten Kosten in vollem Umfang. Die anderen Bundesländer erstatten den Kommunen die dort anfallenden Kosten entweder im Rahmen einer Jahrespauschale oder prozentual. In Bayern handelt es sich also um eine Staatsaufgabe. Der Freistaat hat nach § 13 der Durchführungsverordnung Asyl (DVAsyl) die Kosten für Unterbringung, Verpflegung und medizinische Versorgung der Asylbewerber zu übernehmen.
Die Verteilung der Flüchtlinge in Bayern
Derzeit leben in unserem Bundesland ca. 125.000 Flüchtlinge, die nach ihrer Ankunft in Bayern zunächst einmal in Erstaufnahmeeinrichtungen unterkommen.[3] Diese Erstaufnahmeeinrichtungen befinden sich in allen sieben Regierungsbezirken und haben derzeit eine Aufnahmekapazität von 16.000 Plätzen. Bis Ende des Jahres sollen diese Kapazitäten um weitere 8.000 Plätze erweitert werden. Auch für das Jahr 2016 ist im ersten Quartal eine nochmalige Erweiterung der Aufnahmekapazität in ähnlicher Größenordnung vorgesehen.[4] Denn es ist davon auszugehen, dass trotz gesetzlicher Verschärfungen des Asylrechts die Zahl der nach Deutschland einreisenden Flüchtlinge – wenn überhaupt – nur unwesentlich abnehmen wird. Die neu zu schaffenden Plätze in Erstaufnahmeeinrichtungen werden insbesondere durch die Nutzung leerstehender Kasernen möglich. Dort werden die Personalien der schutzsuchenden Menschen erfasst und künftig auf einer sogenannten Asylcard[5] gespeichert. Der Aufenthalt in den Erstaufnahmeeinrichtungen ist durch eine Änderung des Asylverfahrensgesetzes[6] von bisher drei auf nunmehr längstens sechs Monate verlängert worden. Diese Neuregelung verschafft ein wenig Luft für die dann folgende Anschlussunterbringung. Diese Anschlussunterbringung erfolgt entweder in Gemeinschaftsunterkünften, für die die jeweilige Regierung zuständig ist, oder dezentral, wofür die kreisfreien Städte oder Landkreise Verantwortung tragen. Sowohl die Aufteilung der Flüchtlinge in den jeweiligen bayerischen Regierungsbezirken als auch in den kreisfreien Städten und Landkreisen ist nach den §§ 6 und 7 der DVAsyl geregelt. Eine weitere Regelung, wie dann die Flüchtlinge auf der Kreisebene in die einzelnen kreisangehörigen Gemeinden aufgeteilt werden, gibt es nicht. Der Bayerische Gemeindetag appelliert daher an alle kreisangehörigen Städte und Gemeinden ihre gesamtgesellschaftliche Aufgabe wahrzunehmen und unter Berücksichtigung der kommunalen Solidarität die vor Ort freien Unterbringungskapazitäten zur Verfügung zu stellen.
Auch leerstehende Unterkünfte bei Privatpersonen, Firmen oder Kirchen sollten ebenfalls den Landkreisen bzw. den Regierungen genannt werden. In jüngster Zeit gibt es in Bayern eine politische Diskussion darüber, ob die DVAsyl dahingehend geändert werden soll, auch eine verpflichtende Quote für die Verteilung der Flüchtlinge auf die kreisangehörigen Gemeinden festzulegen. Der Ministerrat hat in seiner Sitzung am 10. November 2015 beschlossen, auf eine dahingehende Gesetzesänderung zu verzichten. Wie ich meine, eine richtige Entscheidung. Die Situation in den 2031 kreisangehörigen Gemeinden ist schlichtweg zu unterschiedlich. Wir wollen aber auch nicht, dass die bayerischen kreisangehörigen Gemeinden in eine gesetzliche Verpflichtung für diese staatliche Aufgabe hineingezogen werden. Allerdings hat der Ministerrat in oben genannter Sitzung beschlossen, dass den Landratsämtern künftig eine gesetzliche Ermächtigung eingeräumt werden soll, ihren kreisangehörigen Gemeinden bei Bedarf Asylbewerber zuweisen zu können. Mir fehlt bisher die Phantasie, wie eine solche Regelung aussehen und insbesondere dann auch umgesetzt werden kann. Denn die Möglichkeit zur Beschlagnahmung von leerstehenden Gebäuden vor Ort haben die Landkreise bereits jetzt schon. Ich kann nur vor einem derartigen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung und vor einer Aufweichung klarer Zuständigkeiten warnen. Was hier prima vista möglicherweise als scheinbare Lösung angesehen wird, könnte sich in der Praxis vielmehr als Problem erweisen. Soll etwa ein bayerischer Bürgermeister künftig privaten Wohnraum beschlagnahmen?
Mitwirkungspflicht der Gemeinden
Die Asyldurchführungsverordnung spricht in § 5 Abs. 3 von einer sogenannten Mitwirkungspflicht der Gemeinden. Dort heißt es: „Die Landkreise, kreisfreien Gemeinden und kreisangehörigen Gemeinden haben bei der Einrichtung von Gemeinschaftsunterkünften mitzuwirken; insbesondere haben sie den Regierungen geeignete Objekte zur Anmietung anzubieten.“ Im Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Aufnahme und Unterbringung der Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (Aufnahmegesetz – AufnG) wird bestimmt, dass die kreisangehörigen Gemeinden bei der Erfüllung der Aufgabe durch die Landratsämter mitwirken. Auch das bayerische Ausführungsgesetz zum Sozialgesetzbuch (AGSG) spricht in Art. 83 von einer Heranziehung kreisangehöriger Gemeinden bei der Feststellung und Prüfung der für die Gewährung von Sozialhilfe erforderlichen Voraussetzungen mitzuwirken. Diese gesetzlichen Grundlagen sind vage formuliert und bieten daher Raum für Interpretationen. Den Bayerischen Gemeindetag erreichen zahlreiche Anfragen von unseren Mitgliedsgemeinden, wie denn diese Mitwirkungspflicht zu definieren sei. Unstrittig halte ich diese Mitwirkungspflicht bei der Suche und Bereitstellung von Unterkünften.
Die Suche von Unterkünften wird gerade bei der Umsetzung der sogenannten Notfallpläne immer schwieriger. Die Landkreise müssen oft in relativ kurzer Zeit 200 bis 300 zusätzliche Plätze zur Verfügung stellen, um neuankommende Flüchtlinge aufnehmen zu können. In dieser Größenordnung stehen in den kreisangehörigen Gemeinden meistens nur Turnhallen in den Grund- und Mittelschulen zur Verfügung. Hier gibt es zwei Wege, diese Unterkünfte den Landkreisen zur Verfügung zu stellen:
- die Vermietung dieser kommunalen Einrichtungen an die Landkreise bzw. Regierungen oder aber
- eine Beschlagnahmung durch die staatliche Stelle nach 7 Abs. 2 des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes (LStVG). Solche Beschlagnahmungen, die bei Gefahr für Leib und Leben möglich sind, werden in Bayern derzeit nur in Absprache und mit Zustimmung der betroffenen Gemeinden vorgenommen. Sie sind im Regelfall zeitlich begrenzt. Wenn es zu längeren Nutzungsausfällen dieser Hallen kommt, regt sich immer häufiger Widerstand in der Schulfamilie bzw. auch bei den örtlichen Sportvereinen. Daher ist gerade bei der Verwendung von Schulturnhallen für die Unterbringung von Asylbewerbern ein hohes Maß von Sensibilität und politischem Fingerspitzengefühl notwendig.
Schwieriger ist die Frage des Umfangs bei der gemeindlichen Mitwirkungspflicht dann zu beantworten, wenn es um die Auszahlung von Geldleistungen für Asylbewerber geht. Gerade kleinere Gemeinden berichten uns von erheblichen Sicherheitsbedenken bei der Aufbewahrung und Auszahlung größerer Geldbeträge an die Leistungsberechtigten vor Ort. Bei der Mitwirkungspflicht der Gemeinde stellt sich für mich in diesem Zusammenhang die ganz pragmatische Frage, wie weit denn das Landratsamt von der Flüchtlingsunterkunft entfernt ist. Ist es zumutbar, dass der Leistungsberechtigte sich von dort aus auf den Weg macht, um seine Leistungen abzuholen? Sofern das Rathaus die deutlich näher gelegene Einrichtung ist, könnte die Gemeinde diese Aufgabe übernehmen. Es gibt aber auch Regelungen, dass ein Landkreismitarbeiter die Auszahlungen vor Ort selbst vornimmt. Einige Gemeinden nehmen von Bargeldauszahlungen Abstand und stellen Barschecks aus.
In diesem Zusammenhang wird derzeit darüber diskutiert, Konten für Asylbewerber einzurichten oder die Auszahlungen über eine Geldkarte vorzunehmen.[7] Neben den rechtlichen und tatsächlichen Problemen, die damit entstünden, teile ich die Bedenken der Ausländer- und Sicherheitsbehörden, dass ein Kontrollverlust über den tatsächlichen Aufenthalt dieses Personenkreises mit dieser Verfahrensweise eintreten würde. Es ist aber auch nicht die Aufgabe einer kreisangehörigen Gemeinde, den Aufenthaltsort eines Asylbewerbers zu kontrollieren.
Mit den Flüchtlingen kommen zusätzliche Aufgaben in die Rathäuser, insbesondere in die Einwohnermelde- und Standesämter. Da ist eine Erfassung derjenigen vorzunehmen, die eine Anschlussunterkunft beziehen, oder die Ausstellung eines Dokumentes bei der Geburt eines Kindes. Häufig liegen seitens der Eltern keine Reisepässe oder Heiratsurkunden vor. Namensgebung und Festlegung des Personenstands entsprechen nicht immer den Vorstellungen der Eltern. Durch die Hinzuziehung von Dolmetschern sind diese Gespräche nicht immer einfach und sehr langwierig. Darüber hinaus haben die Asylbewerber zahlreiche Fragen und Anliegen. Sofern es um Themen wie Integrationskurse, Deutschangebote, Unterbringung von Kindern in Kindertageseinrichtungen oder um Fragen der Beschulung geht, werden die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Rathäusern natürlich Hilfestellung und Rat geben. Für weitergehende Beratungen, z. B. ausländerrechtliche Fragen, ist das Personal einer kreisangehörigen Gemeinde weder ausgebildet noch befugt.
Kommen wir zu weiteren Herausforderungen, die sich kreisangehörigen Städten, Märkten und Gemeinden stellen.
Kindertageseinrichtungen und Schulen
Wenn die Asylsuchenden die Erstaufnahmeeinrichtung verlassen und in einer Gemeinschaftsunterkunft oder in einer dezentralen Unterkunft einen Platz zugewiesen bekommen, so entsteht mit dem Zuzug in diese Anschlussunterbringung der gewöhnliche Aufenthalt nach § 30 SGB I in dieser Gemeinde. Daraus ergeben sich für die Gemeinden Aufgaben im Kindergartenbereich und bei der Beschulung der Asylbewerberkinder. Auf diese beiden Aspekte möchte ich ein wenig näher eingehen.
Mit der Gründung des gewöhnlichen Aufenthalts in einer kreisangehörigen Gemeinde haben die Kinder von Asylbewerbern ebenso wie deutsche oder andere ausländische Kinder ab dem ersten vollendeten Lebensjahr einen Rechtsanspruch auf einen Bildungs- und Betreuungsplatz in einer Kindertageseinrichtung nach § 24 SGB VIII. Gerade aus den Städten und Ballungsräumen hören wir immer wieder, dass dort jetzt schon eine sehr angespannte Situation auf dem Arbeitsmarkt für Erzieherinnen und Erzieher dazu führt, dass die Einhaltung des vom bayerischen Gesetzgeber geforderten Anstellungsschlüssels immer schwieriger wird. Die Erfüllung dieses Anstellungsschlüssels ist allerdings Fördervoraussetzung nach dem Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz (BayKiBiG). Da die Kinder von Asylbewerbern möglichst rasch integriert und mit der deutschen Sprache vertraut gemacht werden sollen, ist eine baldmögliche Aufnahme dieser Kinder in den Kitas aus meiner Sicht sinnvoll. Ich denke auch, dass das Zusammensein mit anderen Kindern im gleichen Alter mit dazu beitragen kann, um die Erinnerungen und die Erfahrungen aus der alten Heimat und der Flucht besser zu verarbeiten.
Das Bundesfamilienministerium in Berlin rechnet allein für das laufende Jahr mit dem Zuzug von 110.000 Flüchtlingskindern unter sechs Jahren. Unter der Annahme, dass 90% der über Dreijährigen und 30% der unter Dreijährigen einen Kita-Platz benötigen, bräuchten wir in der Bundesrepublik 68.000 neue Kita-Plätze. Nach einer Kostenschätzung des Deutschen Städte- und Gemeindebunds würden hiermit Mehrkosten in Höhe von 550 Millionen Euro im Jahr entstehen. Nehmen wir den vorhin schon erwähnten Königsteiner Schlüssel als Berechnungsgrundlage für die Situation in Bayern, so bräuchten wir in unserem Bundesland 10.000 neue Kita-Plätze. Wenn dies alles so wie prognostiziert eintreffen sollte, wären in Deutschland zusätzliche 15.000 Erzieherinnen und Erzieher nötig, alleine 2.000 davon in Bayern. Bricht man die vom Deutschen Städte- und Gemeindebund errechneten bundesweiten Mehrkosten auf Bayern herunter, so müsste man allein im Bereich der Kindertageseinrichtungen mit jährlichen Mehrkosten von 90 Millionen Euro rechnen.
Ich möchte aber in diesem Zusammenhang die Kostenfrage gar nicht zu sehr in den Vordergrund meiner Betrachtungen stellen, sondern vielmehr die Frage aufwerfen, ob wir auf Grund der bestehenden Rechtslage und auch insbesondere auf Grund der sehr hohen geltenden Standards kurzfristig diese Aufgabe im Vorschulalter überhaupt meistern können. Das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Soziales, Familie und Integration hat auch auf Bitten des Bayerischen Gemeindetags hin in einem Schreiben an alle Regierungen, kreisfreien Städte und Kreisverwaltungsbehörden bereits Ende vergangenen Jahres darauf aufmerksam gemacht, dass es bei der Aufnahme von Kindern von Asylbewerbern eine Ausnahmeregelung bei der Einhaltung des Anstellungsschlüssels gibt. So kann übergangsweise von der für die Einhaltung des Mindestanstellungsschlüssels notwendigen tatsächlichen Beschäftigung des pädagogischen Personals für den Zeitraum von bis zu drei Kalendermonaten abgewichen werden.
Das Sozialministerium erteilt ohne Einzelfallprüfungen befristet bis Ende 2015 für die Unterbringung von Asylbewerberkindern seine Zustimmung, allerdings unter zahlreichen einschränkenden Voraussetzungen. Der Bayerische Gemeindetag fordert das Sozialministerium auf, die bisherigen Ausnahmeregelungen zeitlich zu entfristen[8] und auch von den bisher sehr dezidiert vorgebrachten Ausnahmeregelungen abzusehen. Wir befinden uns derzeit in einer dramatischen Ausnahmesituation, in der wir Ausnahmeregelungen brauchen. Die Landkreise können doch nicht allen Ernstes auf der einen Seite die Gemeinden bei der Unterbringung von immer mehr Flüchtlingen um Mithilfe bitten und auf der anderen Seite mit ihren Jugendämtern hohe Hürden bei der Betreuung von Kindergartenkindern für diesen Personenkreis aufbauen. Wir werden auch das nahezu grenzenlose Wunsch- und Wahlrecht der Eltern in diesem Zusammenhang hinterfragen. Mit den bisher gesetzten hohen Standards einerseits und einer in der Vergangenheit entstandenen All-Inklusive-Mentalität der Elternschaft andererseits werden wir diese derzeit vor uns stehende Herausforderung nicht bewältigen können.
Beschulung von Asylbewerberkindern
In Art. 35 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) wird geregelt, dass eine Schulpflicht auch für Kinder und Jugendliche von Asylbewerbern besteht, beginnend drei Monate nach dem Zuzug aus dem Ausland. Die kommunalen Schulaufwandsträger haben somit zusätzliche Ressourcen bereitzustellen. In ländlichen Gegenden wird es sicherlich einfacher sein zusätzliche Schulkinder aufzunehmen als in Großstädten oder Ballungsräumen. Dort kann ein zusätzlicher Investitionsbedarf nicht ausgeschlossen werden. In sogenannten Übergangsklassen lernen die jungen Menschen die Grundlagen der deutschen Sprache, um zu einem späteren Zeitpunkt am Regelunterricht teilnehmen zu können. Im vergangenen Schuljahr gab es in Bayern 375 Übergangsklassen an Grund- und Mittelschulen für schulpflichtige Flüchtlinge, die von über 6.000 Schülerinnen und Schülern besucht wurden. Mit Beginn des laufenden Schuljahres wurde diese Zahl auf 470 Übergangsklassen erhöht. Für das Schuljahr 2016/2017 rechnet das zuständige Kultusministerium mit einer Verdreifachung der Übergangsklassen. Hierzu sollen auch 2.000 neue Lehrerstellen geschaffen werden. Der Bayerische Lehrer- und Lehrerinnenverband rechnet mit insgesamt 50.000 schulpflichtigen Flüchtlingskindern in unserem Bundesland.
Auch die Angebote für berufsschulpflichtige Flüchtlinge sind in der jüngsten Vergangenheit stark ausgeweitet worden. Doch bleiben wir bei den Schularten, für die die kreisangehörigen Gemeinden zuständig sind, nämlich den Grund- und Mittelschulen. Wenn eine Gemeinde vor Ort keine Übergangsklassen anbieten kann, so werden diese Schülerinnen und Schüler per Zuweisung durch das staatliche Schulamt nach Art. 43 Abs. 2 BayEUG in die nächstgelegene Übergangsklasse geschickt. Der aufnehmende Schulaufwandsträger kann für diese Gastschüler einen Gastschulbeitrag in Höhe von derzeit 1.500 Euro pro Kind und Jahr erheben. Kostenträger für die Asylbewerberkinder ist der Freistaat Bayern nach Art. 10 Abs. 5 Nr. 6 des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes (BaySchFG). Allerdings bleibt der abgebende Schulaufwandsträger auf den Schülerbeförderungskosten für diesen Personenkreis sitzen. Der Bayerische Gemeindetag fordert den Freistaat Bayern auf, schnellstmöglich eine Gesetzesänderung dahingehend auf den Weg zu bringen, dass künftig auch die Schülerbeförderungskosten für Asylbewerberkinder vom Land zu übernehmen sind.
Die kommunalen Schulaufwandsträger sind durch den flächendeckenden Ausbau von Ganztagsschulen gerade auf dem Weg, entsprechende Planungen für deren Bedarf durchzuführen. Auf der Grundlage solcher Schulbedarfsplanungen werden weitreichende kommunalpolitische Entscheidungen zur künftigen Schullandschaft in Bayern gefasst. Dahinter stehen auch oft Entscheidungen mit kostenträchtigen Auswirkungen in Millionenhöhe in den jeweiligen Städten und Gemeinden. Die nunmehr entstandene Herausforderung durch die Beschulung von Tausenden von Flüchtlingskindern macht eine solche Planung vielerorts mehr als schwierig. Daher erwarten die Kommunen auch in diesem Bereich eine größtmögliche Flexibilität seitens des Freistaats, zum Beispiel bei den Raumvorgaben, und entsprechende staatliche finanzielle Unterstützung, damit die Schulaufwandsträger auch diese Herausforderungen meistern können.
Sprach- und Integrationskurse vor Ort
Um möglichst rasch Asylbewerber mit der deutschen Sprache und den in unserem Land geltenden Regeln und Werten vertraut zu machen, finden flächendeckend entsprechende Kurse statt. Städte und Gemeinden bedienen sich überwiegend ihrer örtlichen Erwachsenenbildungseinrichtungen, nämlich der Volkshochschulen. Es wird immer schwieriger, auf Grund der Vielzahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer auch entsprechende Fachkräfte zu gewinnen. Auch die Finanzierung der Kurse ist noch nicht so umfänglich, wie sich das die Kommunen vorstellen. Bund und Länder sind aufgefordert, deutlich mehr öffentliche Mittel in das System zu geben, damit die Kommunen hier nicht auf den Kosten sitzen bleiben. Bei der Durchführung der Integrationskurse, für die sich Bildungsträger beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge bewerben können, fordern wir eine möglichst unbürokratische und einfache Umsetzung. Die Volkshochschulen bieten die allgemeinen Integrations- und Sprachkurse an. Wir hören von der einen oder anderen Volkshochschule, dass insbesondere der Aufwand für die einzureichenden Verwendungsnachweise nach Ablauf dieser Kurse unverhältnismäßig hoch ist. Auch hier gilt eine schon vorhin mehrfach getroffene Feststellung: Wir brauchen mehr Fachkräfte, wir brauchen mehr Geld und wir brauchen weniger bürokratischen Aufwand.
Das Ehrenamt in den Gemeinden
Ohne das in den Städten, Märkten und Gemeinden vorzufindende ehrenamtliche Engagement der Bürgerinnen und Bürger wäre die bisherige humanitäre Hilfestellung für die in Deutschland ankommenden Flüchtlinge in diesem Ausmaß und in dieser Qualität nicht möglich gewesen. Bürgerinnen und Bürger aus allen gesellschaftlichen Schichten haben sich in bemerkenswerter Weise flächendeckend in der gesamten Republik bereiterklärt, den Flüchtlingen bei ihrer Ankunft in unserem Land zur Seite zu stehen. Oft entspringt dieses Engagement aus den örtlichen Kirchengemeinden, aus Vereinen oder Verbänden. Es waren in vielen Gemeinden aber auch die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister, die einen entsprechenden Aufruf gemacht und entsprechende Hilfsstrukturen in ihren Gemeinden geschaffen haben. Vor allem die Unterstützung für Familien mit Kindern und Jugendlichen hält unvermindert an. Vergangene Woche hat das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend auf die „aktion zusammenwachsen“ aufmerksam gemacht. Dort werden Bildungspatenschaften für Kinder und Jugendliche angeregt. Auch aus kleineren Gemeinden wird uns berichtet, dass solche Bildungspatenschaften bereits existieren und gerade von älteren Menschen, die sich schon im Ruhestand befinden, den Flüchtlingsfamilien angeboten werden. Das ist eine wirklich sinnstiftende und wertvolle Aufgabe.
Wir hören aber auch, dass vielerorts die Helferkreise an ihre Grenzen stoßen. Monatelanges und tagtägliches Engagement für in Not geratene Menschen kostet Kraft und Zeit. Auch aus den Hilfsorganisationen hören wir von einer nachlassenden Spannkraft der dort ehrenamtlich Tätigen. Die weiterhin notwendige Freistellung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, auch für die im öffentlichen Dienst, zur Mitarbeit in unseren Hilfs- und Rettungsorganisationen ist von enormer Bedeutung.
Der Bund wird ab 1. Dezember 10.000 neue Stellen im Rahmen des Bundesfreiwilligendienstes bereitstellen. Der Einsatz dieser sogenannten Bufdis ist demnach nun auch für die Hilfstätigkeit bei Flüchtlingen möglich. Ich bin mir sicher, dass auch zahlreiche kreisangehörige Gemeinden von der Möglichkeit Gebrauch machen werden, um Bufdis vor Ort für die Flüchtlingshilfe einzusetzen. Ich sehe auch die Bundeswehr in einer gewissen Verpflichtung, humanitäre Hilfsleistungen zu erbringen oder auch bei Transporten behilflich zu sein.
Im Zusammenhang mit dem Einsatz ehrenamtlicher Helfer erreichen uns von Seiten unserer Mitgliedsgemeinden immer häufiger Anfragen bezüglich der Unfallversicherung. Die kommunale Unfallversicherung Bayern hat mitgeteilt, dass alle ehrenamtlichen Bürgerinnen und Bürger, die sich für Flüchtlinge engagieren, automatisch und kostenlos gesetzlichen Unfallversicherungsschutz genießen. Voraussetzung ist aber, dass die Kommune die organisatorische Regie übernimmt. Das heißt, dass sie für die Einteilung und Überwachung der zu erledigenden Aufgaben zuständig ist, eine Weisungsbefugnis gegenüber den Helferinnen und Helfern hat, die Organisationsmittel zur Verfügung stellt, die Kosten trägt und nach außen als Verantwortliche auftritt. Ähnliche Antworten erhalten wir auch von den Haftpflichtversicherungen.
Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge
In dieser humanitären Katastrophe machen die Schicksale gerade der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge besonders betroffen. So leben allein in Bayern derzeit ca. 15.000 Minderjährige ohne Begleitung von ihren Eltern oder Verwandten. Durch die jüngst erfolgte Gesetzesänderung[9] ist es nunmehr möglich, den Königsteiner Schlüssel auch für diesen Personenkreis anzuwenden. Das bedeutet für die Jugendämter in den Grenzregionen eine deutliche Entlastung. Darüber hinaus hat sich auch der Freistaat Bayern bereit erklärt, die bisher über Art. 52 AGSG auf die Bezirke delegierte Kostenerstattungsverpflichtung nunmehr aufzuheben. Durch die Übernahme dieser Kosten erwarten wir eine Entlastung der bisherigen Kostenträger, nämlich der Bezirke, von ca. 600 Millionen Euro im Jahr. Hierzu wird später mehr in einem weiteren Vortrag ausgeführt. Auch in diesem Zusammenhang fordert der Bayerische Gemeindetag ein Überdenken der bisherigen Standards in der Jugendhilfe. Angesichts dieser hohen Flüchtlingszahl und auch angesichts der deutschen und bayerischen Jugendlichen, die vor Ort dringend unserer Unterstützung bedürfen, brauchen wir keine Ausweitung von Standards, brauchen keine Deluxe-Angebote vor Ort, sondern eine Grundausstattung für Hilfs- und Unterstützungsmaßnahmen für alle Kinder und Jugendliche. Dieser Appell richtet sich gleichermaßen an die Jugendämter in den Landkreisen, aber auch an die Wohlfahrtsverbände, die diese Aufgaben subsidiär vor Ort erfüllen.
Nach Abschluss des Verfahrens
An dieser Stelle könnte ich eigentlich einen neuen Vortrag beginnen. Nur keine Sorge, ich komme so langsam zum Schluss. Ich habe bisher versucht, die Situation aus der kreisangehörigen Sicht während des Asylverfahrens darzustellen. Wenn dieses abgeschlossen ist, die Flüchtlinge entweder nach Art. 16a Grundgesetz anerkannt werden, Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention erhalten oder anderweitigen subsidiären Schutz für sich beanspruchen dürfen, kommt aus meiner Sicht die eigentliche Herausforderung auf unsere Gesellschaft, auf unser Land und auf unsere Kommunen zu: nämlich die Integration dieser schutzbedürftigen Menschen in unsere Gesellschaft, die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum sowie die Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Dieser Übergang wird für viele der betroffenen Menschen nicht nur reibungslos verlaufen. Zahlreiche Schutzbedürftige werden sich keinen eigenen Wohnraum leisten können und fallen womöglich in die Obdachlosigkeit der Aufenthaltsgemeinde. Dies ist eine große Sorge in unseren Gemeinden. In den Gemeinschaftsunterkünften und dezentralen Unterkünften leben derzeit circa 15% sogenannte Fehlbeleger.[10] Das sind Flüchtlinge, deren Verfahren abgeschlossen ist und die ein Bleiberecht haben. Eigentlich müssten sie jetzt ihre Unterkunft verlassen und würden – sofern sie keine Wohnung finden – im Rahmen der Obdachlosigkeit ein Fall für die Aufenthaltsgemeinde werden. Doch wohin dann mit diesen Menschen?
Von den bisherigen Leistungen während des Verfahrens fallen sie raus aus dem Asylbewerberleistungsgesetz in das Zweite Sozialgesetzbuch (SGB II). Das bedeutet die Übernahme der Kosten für die Unterkunft durch die kreisfreien Städte und Landkreise. Umlagezahler sind bekannterweise die kreisangehörigen Gemeinden. Angesichts der uns derzeit bekannten Zahlen und auch angesichts der Auskunft des BAMF, die Verfahren deutlich zu beschleunigen, befürchte ich in kürzester Zeit einen starken Anstieg des Personenkreises, der in diese SGB II-Leistungen hineinfallen wird. Ich spreche dieses Thema in aller Deutlichkeit mit Hinweis auf die Debatte über den Familiennachzug[11] an. Wir reden nämlich dann über einen ganz anderen Wohnungsraumbedarf. Dies wird über kurz oder lang für die kreisangehörigen Gemeinden mit einem deutlichen Anstieg der Kreisumlage verbunden sein. Auch die Anstrengung der Integration vor Ort wird die Kommunen finanziell stark belasten.
Ich will damit kein düsteres Szenario zum Abschluss meiner Ausführungen zeichnen, sondern ganz realistisch einen Blick in die finanzielle Zukunft der kreisangehörigen Gemeinden werfen. Es gehört auch zur Aufgabe eines kommunalen Spitzenverbands auf solche Entwicklungen rechtzeitig und klar aufmerksam zu machen. Schließlich geht es auch um die Finanzplanung und den damit verbundenen Gestaltungsspielraum unserer Städte und Gemeinden.
Die große Herausforderung wird auch in der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum liegen, nicht nur für die Flüchtlinge, sondern auch für unsere eigenen Mitbürgerinnen und Mitbürger, die sich heute schon schwertun eine bezahlbare Wohnung zu finden. Hier sind Bund und Länder aufgefordert, entsprechende Rahmenbedingungen zu schaffen, damit die notwendigen Wohnungen rasch gebaut werden können.[12] Wir denken hier an Wohnungsbauförderprogramme,[13] aber auch an steuerliche Erleichterungen.[14] Zu diesem Thema wird später eigens noch ein Vortrag zu hören sein. Bei allem Bemühen um die rasche Schaffung von bezahlbarem Wohnraum müssen wir dringend darauf achten, dass wir städtebaulich nicht den Fehler begehen, Ghettos aus dem Boden zu stampfen. Das ist der Nährboden für die Bildung von Parallelgesellschaften und bedeutet das Scheitern von Integration.
Abschließend zu diesem Thema: Der Bayerische Gemeindetag fordert in diesem Kontext die Stabilisierung des ländlichen Raums. Denn Arbeiten, Wohnen und Integration von Flüchtlingen darf nicht nur in Großstädten und Ballungsräumen stattfinden, sondern im ganzen Land.[15]
Forderungen des Bayerischen Gemeindetags
Lassen Sie mich zum Schluss kommen. Der Bayerische Gemeindetag hat bereits vor zwei Jahren auf der Bundesebene gemeinsam mit unserem Dachverband einen Forderungskatalog aufgestellt.
Es macht mich schon betroffen und auch zornig, wenn man sieht, wie lange es auf der Bundesebene oft dauert, um in Berlin die richtigen Weichen zu stellen. Wenn wir diese Herausforderung wirklich meistern wollen, dann bedarf es hierzu eines klar strukturierten Plans, eines gemeinsamen Vorgehens auf allen politischen Ebenen und nicht nur leerer Worthülsen.
Wir fordern eine EU-weite Verteilung der Flüchtlinge, also eine sogenannte europäische Quotenregelung. Es muss sichergestellt sein, dass alle Mitglieder der EU ihrer besonderen Herausforderung gerecht werden und für einen gleichermaßen gerechten Verteilungsmodus sorgen. Von dieser Lösung ist derzeit leider nichts in Sicht.[16] Die Solidar- und Wertegemeinschaft Europas ist an einem kritischen Punkt angelangt. Europa darf nicht zu einer Gemeinschaft verkommen, deren Mitglieder nur noch nach einer egoistischen Verteilung von Subventionsgeldern gieren.
Wir fordern ebenfalls seit zwei Jahren eine Beschleunigung der Verfahren beim Bundesamt für Migrationen und Flüchtlinge. So langsam wird eine entsprechende Personalaufstockung vorgenommen, damit die Verfahren verkürzt werden können.[17] Auch eine konsequente Rückführung der Personen, denen nach Ablauf des Verfahrens kein Schutzbedürfnis bzw. keine Gründe für ein Abschiebeverbot zuerkannt werden, steht auf unserer Forderungsliste.
Ebenso die Ausweitung der sogenannten sicheren Herkunftsländer im Bundesrecht. Der Bundesgesetzgeber hat kürzlich weitere drei Länder aus dem Westbalkan aufgenommen. Ich bin mir sicher, dass wir in naher Zukunft auch über weitere Länder aus anderen Kontinenten diskutieren werden.[18]
Wir erwarten eine stärkere finanzielle Beteiligung des Bundes. Mit den jüngst zugesagten 670 Euro pro Asylbewerber und Monat wurde ein erster Schritt in die richtige Richtung getan.[19] Ein Vollkostenersatz sieht aber anders aus.
Einige dieser Forderungen sind zwischenzeitlich in dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz[20] berücksichtigt worden. Andere Forderungen bleiben noch offen.
Politik und Gesellschaft stehen wohl vor der größten Herausforderung seit Beendigung des zweiten Weltkriegs. Um diese Herausforderung meistern zu können, brauchen wir eine klare Vorstellung davon, wie wir heute und in Zukunft mit diesem Thema umgehen. Wir brauchen klare politische Vorgaben und wir brauchen auch einen Umsetzungsplan. Das erwarten die Bürgerinnen und Bürger in unserem Land. Die bayerischen Städte und Gemeinden stellen sich dieser Herausforderung und mit ihnen die überwältigende Mehrheit unserer Bevölkerung. Wie sagte die Kanzlerin in einem Fernsehinterview vergangene Woche so schön: „ordnen und steuern“. Der Bundesinnenminister fügte hinzu: „und begrenzen“.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
Redaktionelle Anmerkung
Gerhard Dix ist Referatsdirektor beim Bayerischen Gemeindetag und leitet das Referat „Bildung und Soziales“, in dessen Zuständigkeit die zentralen Asylangelegenheiten fallen. Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, den der Verfasser auf der Tagung „Asylbewerber und Flüchtlinge in bayerischen Kommunen“ der Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm am 17.11.2015 gehalten hat und der im „Newsletter Asylrecht“ veröffentlicht wurde. Herzlichen Dank dem Autor und dem Verlag für die Möglichkeit, ihn hier in aktualisierter Form zu publizieren.
Net-Dokument BayRVR2016021201
Titelfoto: (c) himself100 – Fotolia.com
[1] Das BMI hat am 06.01.2016 die Zahlen für das Jahr 2015 veröffentlicht. So sind im EASY-System im Jahr 2015 bundesweit etwa 1,1 Mio. Zugänge von Asylsuchenden registriert worden.
[2] Durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz v. 20.10.2015, in Kraft getreten am 24.10.2015 (BGBl I 1722), wurde das „Asylverfahrensgesetz (AsylVfG)“ umbenannt in „Asylgesetz (AsylG)“.
[3] Das StMAS sprach in einer Pressemitteilung v. 30.12.2015 zur Bilanz des Zugangs von Asylbewerbern 2015 von rund 160.000 in Bayern verbleibenden Flüchtlingen.
[4] Zum Stand und zur Planung bei den Erstaufnahmeeinrichtungen vgl. die Pressemitteilung des StMAS v. 11.12.2015.
[5] Sog. „Ankunftsnachweis“ bzw. „Flüchtlingsausweis“, eingeführt durch das Datenaustauschverbesserungsgesetz v. 02.02.2016 (BGBl I 130). Der Bundesrat billigte das Gesetz am 29.01.2016 (zu den wesentlichen Regelungen vgl. hier).
[6] Durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz v. 20.10.2015, in Kraft getreten am 24.10.2015 (BGBl I 1722), durch das das „Asylverfahrensgesetz (AsylVfG)“ darüber hinaus umbenannt wurde in „Asylgesetz (AsylG)“. Zu weiteren Regelungen dieses Gesetzes vgl. hier.
[7] Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie über die Vergleichbarkeit von Zahlungskontoentgelten, den Wechsel von Zahlungskonten sowie den Zugang zu Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen (im Bundeskabinett beschlossen am 28.10.2015).
[8] Mit AMS vom 07.12.2015 wurde diese Frist bis zum 31.12.2017 verlängert.
[9] Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher v. 28.10.2015, in Kraft getreten am 01.11.2015, BGBl I 1802 (zu den inhaltlichen Änderungen vgl. hier). Auf Landesebene wurde hierzu die Verordnung zur Ausführung der Sozialgesetze (AVSG) geändert, die am 30.11.2015 verkündet und rückwirkend zum 01.11.2015 in Kraft getreten ist (Näheres hierzu: vgl. hier).
[10] Das entspricht auch dem Stand v. 31.12.2015 wie sich aus einem vom StMAS veröffentlichten Faktenblatt zu Anerkennungsquoten und Belegzahlen ergibt (PDF, 140 KB).
[11] In dem Beschluss der Parteivorsitzenden von CDU, CSU und SPD zur Flüchtlingspolitik v. 05.11.2015 wurde vereinbart, den Familiennachzug für Antragsteller mit subsidiärem Schutz für einen Zeitraum von zwei Jahren auszusetzen und die hierzu erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen „noch in diesem Jahr“ zu schaffen. Hiernach kam es in der Koalition zum Streit darüber, ob auch Flüchtlinge aus Syrien vom „subsidiären Schutz“ erfasst seien. Diesen war zuvor in einem vereinfachten Verfahren pauschal der Flüchtlingsstatus zuerkannt worden, jedoch hatte das BMI das BAMF wenige Tage vor der Zusammenkunft der Parteivorsitzenden angewiesen, davon wieder abzurücken ohne dass es bereits zu einer Änderung in der Entscheidungspraxis des BAMF gekommen wäre. Dies löste in der Koalition neuen Gesprächsbedarf aus. Im Rahmen des vom Bundeskabinett am 03.02.2016 beschlossenen „Asylpakets II“ wurde die o.g. Vereinbarung v. 05.11.2015 zum Familiennachzug schließlich in Gesetzesform gegossen. Hiernach kam es in der Koalition erneut zum Streit über den Familiennachzug, genauer: ob auch minderjährige Flüchtlinge vom Verbot des Familiennachzugs erfasst seien. Die mit der Klärung dieser Frage beauftragten Bundesminister des Innern und der Justiz einigten sich am 11.02.2016, so dass der zügigen Einbringung des Asylpakets II in den Bundestag nun nichts mehr entgegenstehen sollte. Unterdessen wird seit Jahresanfang bei den Flüchtlingen aus Syrien wieder eine Einzelfallprüfung durchgeführt. Zuvor hatten diese in einem vereinfachten Verfahren den Flüchtlingsstatus zuerkannt bekommen. Inwieweit hierdurch die Anzahl der nur subsidiär Schutzberechtigten steigt, bleibt abzuwarten.
[12] Der bayerische Staatsminister des Innern, für Bau und Verkehr hatte am 02.02.2016 eine erste Zwischenbilanz zur Wohnraumversorgung gezogen.
[13] Am 29.01.2016 wurde etwa die neue Förderrichtlinie „Kommunales Wohnraumförderungsprogramm (KommWFP)“ bekanntgemacht.
[14] Das Bundeskabinett hat am 03.02.2016 den Gesetzentwurf zur Einführung einer steuerlichen Förderung des Mietwohnungsneubaus gebilligt.
[15] Die Schaffung bezahlbaren Wohnraums ist eine gewaltige kommunale Aufgabe. In ländlichen Gebieten werden die anerkannten Flüchtlinge aber nur dann bleiben, wenn Wohnungen und Arbeitsplätze geschaffen werden. Es ist über eine Residenzpflicht für diejenigen Flüchtlinge nachzudenken, die Sozialleistungen erhalten. Dies dient auch der Planungssicherheit der Gemeinden.
[16] Die EU-Kommission hat am 10.02.2016 einen umfänglichen Bericht über den Stand und die Fortschritte in der europäischen Flüchtlingspolitik vorgelegt.
[17] Am 05.02.2016 hat das BAMF sein Programm für 2016 vorgestellt, darunter auch eine deutliche Erhöhung der Stellen.
[18] Im Asylpaket II werden die Länder Algerien, Marokko und Tunesien mit in diese Liste aufgenommen.
[19] Durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz v. 20.11.2015, in Kraft getreten am 01.01.2015, BGBl I 2056 (zu den Regelungen dieses Gesetzes vgl. hier).
[20] Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz v. 20.10.2015, in Kraft getreten am 24.10.2015 (BGBl I 1722). Zu den Regelungen dieses Gesetzes vgl. hier.
