von Klaus Geiger, Bayerischer Landkreistag
Das Bayerische E-Government-Gesetz (BayEGovG) ist zum 30.12.2015 in Kraft getreten und hat sich insbesondere zum Ziel gesetzt, rechtliche Hürden für das E-Government zu beseitigen und rechtliche Anreize zum Ausbau des E-Government in Bayern zu schaffen. Die Vielzahl an Schriftformerfordernissen im Bundes-, Landes- und Kommunalrecht wird dabei als „eines der wohl wesentlichsten Hindernisse für den Ausbau der elektronischen Verwaltung“ identifiziert (LT-Drs. 17/7537, S. 1, 3 [PDF]). Mit Inkrafttreten des BayEGovG wurden daher neben der bereits vorhandenen Möglichkeit, eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform durch die elektronische Form zu ersetzen (elektronisches Dokument, das mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz versehen ist; Art. 3a Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayVwVfG) weitere Verfahren als elektronischer Schriftformersatz zugelassen (hierzu ausführlich: Denkhaus/Geiger, Bayerisches E-Government-Gesetz, Art. 3 Rn. 11 ff.):
- die unmittelbare Abgabe einer Erklärung in einem elektronischen Formular bei der Behörde oder über das Internet mit Identitätsnachweis des Personalausweises mit Online-Ausweisfunktion oder des elektronischen Aufenthaltstitels ( 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 1, Satz 5 BayVwVfG),
- die Versendung des elektronischen Dokuments mit absenderbestätigter De-Mail (3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 BayVwVfG).
In der Praxis haben sich diese schriftformersetzenden Verfahren jedoch bislang nicht durchsetzen können. Nur 4% der Internetnutzer in Deutschland verfügen über die Voraussetzungen, den neuen Personalausweis für den elektronischen Schriftformersatz nutzen zu können, lediglich 8% verfügen über ein De-Mail-Konto (Initiative D21 e.V., eGovernment Monitor 2016, S. 20, 23 [PDF]). Durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftformerfordernisse stellen dadurch ein echtes Hindernis für die digitale Verwaltung dar.
Zur Abhilfe haben sich im Wesentlichen zwei Ansätze herausgebildet:
- Schriftformerfordernisse werden ersatzlos gestrichen oder an ihrer Stelle werden möglichst einfache elektronische Verfahren zugelassen und/oder
- neben den oben genannten Möglichkeiten des elektronischen Schriftformersatzes werden weitere sichere Verfahren zugelassen, die auf eine höhere Akzeptanz bei den Nutzern abzielen.
Die Bundesregierung scheint derzeit primär den ersten Ansatz zu verfolgen und hat am 02.11.2016 einen Gesetzentwurf zum Abbau verzichtbarer Anordnungen der Schriftform im Verwaltungsrecht des Bundes in den Deutschen Bundestag eingebracht (BT-Drs. 18/10183). Der Gesetzentwurf ist das Ergebnis eines Normenscreenings, in dessen Rahmen 2.872 verwaltungsrechtliche Schriftformerfordernisse des Bundes auf den Prüfstand gestellt worden sind. Die Überprüfung hat ergeben, dass die Anordnung der Schriftform nach Ansicht der Bundesregierung in insgesamt 586 Rechtsvorschriften verzichtbar ist. In 2.286 Rechtsvorschriften wird die Schriftform hingegen weiterhin als erforderlich angesehen (BT-Drs. 18/9177, S. 12 [PDF]).
Die Bayerische Staatsregierung verfolgt beide Ansätze. Mit dem Bayerischen E-Government-Gesetz wurden zum einen rd. 40 Schriftformerfordernisse und sonstige Formvorschriften des bayerischen Landesrechts gestrichen bzw. vereinfacht. Darüber hinaus ist am 16.11.2016 die Neufassung der Bayerischen Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik (BayBITV) in Kraft getreten (GVBl. S. 314), die weitere Formen des elektronischen Schriftformersatzes ermöglichen soll. Die Bayerische Staatsregierung macht damit von der Verordnungsermächtigung in Art. 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 4 BayVwVfG Gebrauch, sonstige sichere Verfahren als elektronischen Schriftformersatz zuzulassen, welche den Datenübermittler (Absender der Daten) authentifizieren und die Integrität des elektronisch übermittelten Datensatzes sowie die Barrierefreiheit gewährleisten.
Die maßgebliche Regelung findet sich in § 2 BayBITV. Nach den Regelungen in § 2 Abs. 1 BayBITV kann die Schriftform ersetzt werden, wenn
- der Beteiligte anhand der dazu erforderlichen Daten sicher identifiziert ist, indem seine Identität festgestellt wurde,
- das verwendete Authentifizierungsverfahren vom Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat zertifiziert und als solches bekannt gemacht ist,
- die Erklärung unmittelbar in einem elektronischen Formular oder über eine elektronische Schnittstelle abgegeben wird, die von der Behörde zur Verfügung gestellt werden,
- die Integrität und Vertraulichkeit des übermittelten Datensatzes durch technische Maßnahmen gewährleistet wird, die die gesetzlichen Anforderungen an die Sicherheit der verarbeiteten Daten erfüllen, und
- die Barrierefreiheit nach 1 Abs. 1 Satz 1 BayBITV gewährleistet ist.
Das für elektronischen Schriftformersatz vorgesehene Verfahren darf dabei nur dann zertifiziert werden, wenn es dem Stand der Technik entspricht. Die Einhaltung des Stands der Technik wird vermutet, wenn das Authentifizierungsverfahren die Anforderungen an das Sicherheitsniveau „substanziell“ der Nrn. 2.2 und 2.3 des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1502 (Durchführungsverordnung zur eIDAS-Verordnung) erfüllt.
Der Freistaat Bayern setzt hier in erster Linie auf die in Bayern entwickelte ELSTER-Technologie, die die oben genannten Anforderungen erfüllt und sich in der Praxis der elektronischen Steuererklärung bewährt hat (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat, Leitfaden zum Bayerischen E-Government-Gesetz, S. 19). Das dem elektronischen Steuererklärungsverfahren ELSTER zu Grunde liegende Authentifizierungsverfahren „Authega“ soll daher auch im Rahmen eines neuen Verfahrens zum elektronischen Schriftformersatz zum Einsatz kommen.
Im Gegensatz zum neuen Personalausweis ist für die Nutzung von Authega kein Lesegerät erforderlich. Stattdessen wird dem Nutzer in einem sicheren Verfahren ein Softwarezertifikat zur Verfügung gestellt. Durch die Zulassung von Authega-basierten Verfahren für den Schriftformersatz sollen Online-Verwaltungsleistungen über E-Government-Portale bzw. über elektronische Fachverfahren auf sichere und nutzerfreundliche Weise schriftformersetzend durchgeführt werden können. Der Ansatz, die Nutzerfreundlichkeit für schriftformersetzende Verfahren zu verbessern und so deren Akzeptanz bei den Nutzern zu steigern, ist zu begrüßen. Wenn dieser neue Authega-basierte Schriftformersatz auf ähnlich große Nutzungszahlen trifft wie beim Steuererklärungsverfahren ELSTER, könnte das Hindernis „Schriftformerfordernis“ spürbar abgebaut werden.
Die Regelung in § 2 Abs. 3 BayBITV ist vor diesem Hintergrund etwas differenzierter zu bewerten. Hiernach sind im Rahmen der Zertifizierung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 2 BayBITV) solche Schriftformerfordernisse auszunehmen, für deren elektronische Ersetzung durch ein weiteres schriftformersetzendes Verfahren nach § 2 Abs. 1 BayBITV die zuständige oberste Dienstbehörde ihr Einvernehmen nicht erteilt. Dadurch soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass – trotz Vorliegens der in § 2 Abs. 1 BayBITV definierten Voraussetzungen – im Einzelfall höhere Sicherheitsanforderungen an den elektronischen Schriftformersatz gestellt werden. Unabhängig davon, dass sich diese Bereichsausnahmen überwiegend auf die Kommunen auswirken (80–90% der Bürgerkontakte entfallen auf die Kommunen) und daher eine in der Verordnung verankerte Vorab-Beteiligung der Kommunalen Spitzenverbände wünschenswert gewesen wäre, bleibt zu hoffen, dass von dieser Möglichkeit nur in begründeten Ausnahmefällen Gebrauch gemacht wird. Eine zu starke Inanspruchnahme würde die Attraktivität der zertifizierten schriftformersetzenden Verfahren einschränken und diese zu einem Schriftformersatz „light“ degradieren. In diesen Fällen käme, soweit nicht durch Rechtsvorschrift etwas anderes bestimmt ist, jedoch weiterhin ein Schriftformersatz durch die qualifizierte elektronische Signatur, De-Mail und die Online-Ausweisfunktion des neuen Personalausweises bzw. des elektronischen Aufenthaltstitels in Betracht (vgl. Art. 3a Abs. 2 BayVwVfG).
Net-Dokument: BayRVR2016121301 (über die ohne Leerzeichen einzugebende Net-Dokumenten-Nummer ist der Beitrag über die BayRVR-interne Suche und i.d.R. auch über Google jederzeit eindeutig identifizierbar und direkt aufrufbar)
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Anmerkung der Redaktion
Klaus Geiger
ist Referent für Organisation, Verwaltungsmodernisierung und digitale Verwaltung beim Bayerischen Landkreistag und zusammen mit Dr. Wolfgang Denkhaus Autor eines Kommentars zum Bayerischen E-Government-Gesetz (zur Rezension: hier).
