Staatsregierung: Antrag auf Zustimmung zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Sportwetten)

Die Staatsregierung hat mit Schreiben vom 18.05.2017 um Zustimmung des Bayerischen Landtags zum Zweiten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags (Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag) gebeten (LT-Drs. 17/16997 v. 18.05.2017). Die Änderungen betreffen insbesondere den Sportwettenmarkt: (1) Die Kontingentierung der Sportwettkonzessionen soll für eine bis 30.06.2021 dauernde (und ggfls. bis 30.06.2024 verlängerbare) Experimentierphase aufgehoben werden; ein Auswahlverfahren (§ 4b Abs. 5 GlüStV) ist hiernach nicht mehr erforderlich. (2) Durch eine Übergangsregelung soll ab Inkrafttreten des Zweiten Änderungsstaatsvertrages (01.01.2018) allen Bewerbern im Konzessionsverfahren, die im laufenden Verfahren die Mindestanforderungen erfüllt haben, vorläufig die Tätigkeit erlaubt werden (das betrifft laut Antragsbegründung 35 Konzessionsbewerber). (3) Zudem sollen die bisher in der Zuständigkeit des Landes Hessen liegenden Aufgaben dem Wunsch Hessens entsprechend auf ein anderes Land übertragen werden.

Hintergrund

Der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) sieht seit 01.07.2012 die Zulassung privater Sportwettanbieter vor. Zwar bleibt es im Grundsatz beim staatlichen Sportwettenmonopol, jedoch hat der GlüStV im Rahmen einer sog. Experimentierklausel für einen bis zum 30.06.2019 befristeten Zeitraum das staatliche Monopol ausgesetzt und die Vergabe von maximal 20 Konzessionen an Private zur Veranstaltung von Sportwetten zugelassen; hierdurch soll insbesondere der Schwarzmarkt bekämpft werden. Deutschlandweit zentral zuständige Behörde für die Erteilung der entsprechenden Konzessionen ist bislang das Hessische Ministerium des Innern und für Sport. Intern trifft dabei das sog. Glücksspielkollegium die Entscheidung, welche Bewerber eine Konzession erhalten. Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums sind für das Hessische Ministerium bindend. Das Glücksspielkollegium besteht aus 16 Vertretern aller Länder und kann mit einer Mehrheit von 2/3 seiner Mitglieder entscheiden.

Nach einer europaweiten Ausschreibung der Konzessionen wurden auf einer ersten Verfahrensstufe die grundsätzlich geeigneten Bewerber ermittelt. Auf einer zweiten Verfahrensstufe erfolgte sodann in einem umfangreichen Prüfverfahren die Auswahl zwischen den grundsätzlich geeigneten Bewerbern, die zu einer Reihenfolge der Bewerber führte (sog. Ranking). Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport informierte die Bewerber darüber, dass die Konzessionsvergabe an die 20 ausgewählten Bewerber erfolgen solle. Auf Eilantrag einer unterlegenen Bewerberin hin gab das VG Wiesbaden dem Land Hessen mit Beschluss vom 05.05.2015 auf, vorläufig von einer Vergabe der Konzessionen an die ausgewählten Bewerber abzusehen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Landes Hessen hat der HessVGH mit Beschluss vom 16.10.2015 zurückgewiesen.

Der HessVGH sah insbesondere in der Übertragung der verbindlichen Entscheidung über die Vergabe der Konzessionen auf das Glücksspielkollegium einen Verstoß gegen das GG. Das hoheitliche Handeln des Glücksspielkollegiums könne weder dem Bund noch einem der Länder zugerechnet werden, sondern allenfalls der Gesamtheit der Länder oder gegebenenfalls einer Mehrheit der Länder. Dies verstoße gegen das Bundesstaatsprinzip, wonach es neben der Bundes- und der Landesebene keine dritte Ebene staatlicher Gewalt geben dürfe. Zudem verletze die Ausübung von Hoheitsgewalt durch das Glücksspielkollegium das Demokratieprinzip. Dem Glücksspielkollegium, das als Gesamtheit weder der Aufsicht des Bundes noch der eines Landes unterliege, fehle eine ausreichende demokratische Legitimation. Sein hoheitliches Handeln lasse sich weder auf das Staatsvolk der BRD noch auf das Staatsvolk eines der Länder zurückführen. Ein Staatsvolk der Gesamtoder Mehrheit der Länder kenne das GG nicht.

Weiter sah der HessVGH auch bei unterstellter Verfassungskonformität des Vergabeverfahrens unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums einen Verstoß gegen das durch § 4b GlüStV gewährleistete Recht auf Durchführung eines transparenten und diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens.

Die Erteilung der Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten an die 20 ausgewählten Bewerber bleibt dem Land Hessen folglich untersagt. Damit kann der GlüStV im Bereich Sportwetten nicht umgesetzt werden, weil die hessischen Verwaltungsgerichte die Erteilung der Konzessionen bis zu einer zeitlich nicht abschätzbaren Entscheidung in der Hauptsache aufgeschoben haben.

Auf diese Sachlage reagiert der Zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag: Die überfällige Regulierung des Sportwettenmarktes werde abgeschlossen und die fortschreitende Erosion des Ordnungsrechts beendet, so die Begrüdnung zum Zustimmungsantrag.

Regelungen im Einzelnen

Aufhebung der Kontingentierung

Hierzu wird § 10a GlüStV wie folgt geändert (Änderungen im Normtext druchgestrichen bzw. gefettet):

§ 10a Experimentierklausel für Sportwetten

(1) Um eine bessere Erreichung der Ziele des § 1, insbesondere auch bei der Bekämpfung des in der Evaluierung festgestellten Schwarzmarktes, zu erproben, wird § 10 Abs. 6 auf das Veranstalten von Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nicht angewandt bis 30. Juni 2021 nicht angewandt; im Falle einer Fortgeltung des Staatsvertrages nach § 35 Abs. 2 verlängert sich die Frist bis 30. Juni 2024.
(2) …
(3) Die Höchstzahl der Konzessionen wird auf 20 festgelegt.
(3) Die Begrenzung der Zahl der Konzessionen wird für die Experimentierphase aufgehoben. Die Auswahl nach § 4b Abs. 5 entfällt.
(4)-(5) …

Aus der Begründung zum Zustimmungsantrag:

In Abweichung von § 4a Abs. 3 Satz 1 wird in § 10a Abs. 3 für die Experimentierphase die Begrenzung der Zahl der Konzessionen aufgehoben. Das trägt den verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen Rechnung, die auf Anträge von Konkurrenten vorbeugend bereits die Erteilung von Konzessionen unterbunden und damit eine rechtliche Ordnung des Sportwettenmarktes in absehbarer Zeit unmöglich gemacht haben. Die befristete Abweichung vom Grundsatz der Begrenzung der Zahl der Konzessionen ist daher als Ausnahme zu verstehen, die dem Verlauf und Stand der Gerichtsverfahren geschuldet ist. Die insbesondere in § 4a Abs. 4, § 4b Abs. 1 bis 4 und § 4c normierten Voraussetzungen für die Erteilung der Konzession bleiben ebenso anwendbar wie die Konzessionspflichten und aufsichtlichen Befugnisse (s. v.a. § 4e). Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 ist obsolet geworden und kann daher aufgehoben werden.

Übergangsregelung

Diese wird in Art. 2 Abs. 3 des Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrags wie folgt geregelt:

Artikel 2 Inkrafttreten, Übergangsregelung, Sonderkündigungsrecht

(1)-(2) …
(3) Die Veranstaltung von Sportwetten durch Bewerber des mit Ausschreibung vom 8. August 2012 eingeleiteten Konzessionsverfahrens, die die im Informationsmemorandum vom 24. Oktober 2012 aufgeführten Mindestvoraussetzungen erfüllt haben, ist mit Inkrafttreten dieses Staatsvertrages vorläufig erlaubt. Die vorläufige Erlaubnis steht unter der aufschiebenden Bedingung, dass der Bewerber entsprechend § 4c Abs. 3 Satz 1 des Glücksspielstaatsvertrages Sicherheit leistet; die Sicherheitsleistung beläuft sich auf 2,5 Millionen Euro. Die vorläufige Erlaubnis soll von der im Konzessionsverfahren zuständigen Behörde entsprechend § 4c Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrages mit Inhalts- und Nebenbestimmungen versehen werden. § 9 Abs. 4 Satz 4 des Glücksspielstaatsvertrages findet entsprechende Anwendung. Die vorläufige Erlaubnis kann jederzeit widerrufen werden. Das gilt insbesondere, wenn eine Bewerbung nicht erfolgt, zurückgenommen oder endgültig abgelehnt wird, oder bei Erteilung der Konzession. Sie erlischt spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrages. Im Übrigen steht die vorläufige Erlaubnis in ihren Rechtswirkungen der Konzession gleich. Hinsichtlich der Konzessionspflichten und den darauf bezogenen aufsichtlichen Maßnahmen findet § 4e des Glücksspielstaatsvertrages entsprechende Anwendung.
(4) …

Übertragung von Aufgaben auf andere Länder

Die bislang vom Land Hessen wahrgenommenen Aufgaben werden auf das Land Nordrhein-Westfalen bzw. Sachsen-Anhalt übertragen (die Geschäftsstelle des Glücksspielkollegiums und die Zuständigkeit für die Sperrdatei kommen nach Sachsen-Anhalt).

Der Staatsvertrag hält am Glücksspielkollegium fest. Die Antragsbegründung führt diesbezüglich aus:

Bei der Behördenorganisation bleibt es für das Konzessionsverfahren bei der ländereinheitlichen Entscheidung. Das ländereinheitliche Verfahren vermeidet ein Nebeneinander von 16 Erlaubnissen für jedes einzelne Land, das weder sachgerecht noch den Anbietern oder der Öffentlichkeit zu vermitteln wäre. Es erfordert jeweils die Übertragung von Aufgaben und die Mitwirkung aller Länder an der Entscheidung.
Das Bundesstaatsprinzip steht dem nicht entgegen. Die bundesstaatliche Garantie der Eigenstaatlichkeit der Länder und eines Kerns eigener Aufgaben richtet sich in erster Linie gegen den Bund. Ob sie der staatsvertraglichen Selbstbindung der Länder überhaupt eine Grenze zieht, hat das Bundesverfassungsgericht offen gelassen. Jedenfalls wird sie durch die Übertragung eines Ausschnittes – wie hier der glücksspielaufsichtlichen Aufgaben – nicht berührt (s. BVerfGE 87, 181, 196 f.).
Wenn die Konzession für alle Länder gilt, müssen diese sämtlich an der Willensbildung beteiligt werden. Anders lässt sich die erforderliche demokratische Legitimation für alle Länder nicht begründen (BayVerfGH, E. v. 25.09.2015). Diese Konsequenz des Demokratieprinzips wird auch in anderen in Staatspraxis und Rechtsprechung anerkannten Einrichtungen der Länder, wie der ZVS bzw. der Stiftung für Hochschulzulassung oder dem Deutschen Institut für Bautechnik, nach den gleichen Grundsätzen praktiziert.
Dass durch Staatsvertrag errichtete gemeinschaftliche Einrichtungen der Länder, in denen mit Mehrheit entschieden wird, weder gegen das Bundesstaatsnoch gegen das Demokratieprinzip verstoßen, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits vor langem entschieden (s. BVerwGE 22, 299, 309 f.) und geklärt, dass dies erst recht gilt, wenn die Länder – ohne eine gemeinschaftliche Einrichtung zu errichten – nur die Behörde eines Landes mit der Aufgabenwahrnehmung betrauen, sich dabei aber ein Mitwirkungsrecht ausbedingen (s. BVerwGE 23, 194, 197; s.a. BVerfGE 90, 60, 104: Eine staatsvertraglich begründete Mehrheitsentscheidung kann mit dem Ziel einer Minderung des Vetopotentials, das in der Einstimmigkeit liegt, begründet werden; Vedder, lntraföderale Staatsverträge, 1996, S. 116, 145 m. w. Nachw.).
Es ist zu prüfen, ob die Ausführungszuständigkeit in ländereinheitlichen Verfahren weiterhin den bestehenden Behörden eines einzelnen Landes zugewiesen oder dafür auch aus Zwec.kmäßigkeitsgesichtspunkten der Kontinuität und Selbständigkeit bei der Personalgewinnung und daraus folgend eine größere Spezialisierung bei den Mitarbeitern eine neue Behörde der Länder als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet werden soll.

§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erhält gleichwohl eine neue Fassung (Änderungen im Normtext druchgestrichen bzw. gefettet):

§ 9a Ländereinheitliches Verfahren

(1)-(4) …
(5) ¹Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 1 bis 3 besteht das Glücksspielkollegium der Länder. ²Dieses dient den nach den Abs. 1 bis 3 zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. ²Hierbei dient das Glücksspielkollegium den Ländern zur Umsetzung einer gemeinschaftlich auszuübenden Aufsicht der jeweiligen obersten Glücksspielaufsichtsbehörden.
(6)-(8) …

Die neue Fassung stelle heraus, dass dem Glücksspielkollegium als Organ der Exekutive keine Rechtsetzungsbefugnisse verliehen werden sollen, so die Antragsbegründung.

Sonstiges

Werberichtlinie

§ 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV soll wie folgt geändert werden (Änderungen im Normtext druchgestrichen bzw. gefettet):

§ 5 Werbung

(1)-(3) …
(4) ¹Die Länder erlassen gemeinsame Richtlinien Auslegungsrichtlinien zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung (Werberichtlinie). (…)
(5) …

Hierdurch werde klargestellt, dass die Werberichtlinie als gesetzesauslegende Vorschrift der gerichtlichen Überprüfung unterliege, so die Antragsbegründung.

Weitere Informationen

Verfahrensverlauf, ggfls. Beiträge und amtliche bzw. kommunale Stellungnahmen auf einen Blick: hier.
Gesetzestext (Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag): hier (Vorgangsmappe des Landtags)