Generalanwältin Sharpston präzisiert die Kriterien zur Bestimmung einer „dem Staat zuzurechnenden Einrichtung“ für die Feststellung der Rechtssubjekte, gegen die Einzelne auf Grund von Rechten aus einer Unionsrichtlinie, die nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt wurde, klagen können
Der Begriff der „dem Staat zuzurechnenden Einrichtung“ ist teleologisch auszulegen. Es ist nicht erforderlich, dass dieses Rechtssubjekt in jedem Fall mit „besonderen Rechten“ ausgestattet ist.
Seit der Gerichtshof die Theorie von der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien entwickelt und sie auf „vertikale“ Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Einzelnen und dem Staat für anwendbar erklärt, es aber abgelehnt hat, die Theorie „horizontal“ auszudehnen, so dass auch Rechtsstreitigkeiten zwischen Privatpersonen erfasst sind, muss unbedingt erkennbar sein, wie der Begriff „Staat“ für die Zwecke der Anwendung der Theorie einzugrenzen ist. In seinem Urteil in der Rechtssache Foster[1] legte der Gerichtshof eine Reihe von Kriterien zur Bestimmung der Einrichtungen dar, die als „der Staat“ behandelt werden können oder – obwohl er diesen Begriff nicht in seinem Urteil verwendete – als eine in diesem Zusammenhang „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“. Dabei stützte er sich auf die bis dahin ergangene Rechtsprechung, zu der auch ein Verweis auf Einrichtungen, die mit „besonderen Rechten“ ausgestattet sind, gehörte[2].
In ihren Schlussanträgen vom heutigen Tag stellt Generalanwältin Eleanor Sharpston fest, dass der Grundsatz, dass das Unionsrecht nicht bloß die Beziehungen zwischen den Staaten regele, sondern den Einzelnen Rechte verleihe, auf das Urteil Van Gend & Loos[3] zurückgehe. Dieselbe Logik gelte für die Begründung einer vertikalen unmittelbaren Wirkung von Richtlinien. Eine klare, genaue und unbedingte Richtlinienbestimmung verkörpere ein Recht, das die Mitgliedstaaten durch die Bekanntmachung der Richtlinie vereinbarungsgemäß den Einzelnen verleihen müssten. Enthalte das nationale Recht jedoch keinerlei Vorschriften, die als Verwirklichung der durch die Richtlinie verliehenen Rechte angesehen werden könnten, könne sich die klagende Partei gegen die betreffende Einrichtung direkt auf die Rechte aus der Richtlinie berufen, wenn die Einrichtung als „der Staat“ oder als „dem Staat zuzurechnende Stelle“ charakterisiert werden könne. Sei dies nicht der Fall, stehe ein Rechtsbehelf gegen den Mitgliedstaat zur Verfügung.
Erstens ist die Generalanwältin der Auffassung, dass die Aufzählung der zu berücksichtigenden Faktoren für die Prüfung, ob eine beklagte Partei eine dem Staat zuzurechnende Einrichtung sei (Foster-Test) nicht erschöpfend sei und nur die Merkmale aufzähle, die für eine solche Beurteilung von Bedeutung sein könnten. Ihrer Ansicht nach hat der Gerichtshof in der Rs. Foster nicht versucht, irgendwelche Voraussetzungen allgemeiner Art zu formulieren oder sämtliche Eventualitäten für die Zukunft abzudecken.
Zweitens ist die Generalanwältin der Ansicht, dass es keinen tragenden Grundsatz gebe, der den einzelnen genannten Faktoren zu Grunde liege und der bei der Prüfung zu berücksichtigen sei, ob eine beklagte Partei eine dem Staat zuzurechnende Einrichtung sei. Nach Prüfung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nach dem Urteil Foster und auf der Grundlage von Beispielen aus den Bereichen der staatlichen Beihilfen, der öffentlichen Auftragsvergabe und der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist die Generalanwältin jedoch der Auffassung, dass das nationale Gericht bei der Bestimmung, ob eine bestimmte beklagte Partei dem Staat zuzurechnen ist, folgende Kriterien beachten sollte:
- Die Rechtsform der betreffenden Einrichtung sei ohne Belang.
- Es sei nicht erforderlich, dass der Staat zur Ausübung der alltäglichen Betriebsaufsicht über die betreffende Einrichtung oder zur Leitung des Betriebs der Einrichtung in der Lage sei.
- Unterstehe die betreffende Einrichtung dem Staat oder dessen Aufsicht, müsse diese Einrichtung als dem Staat zurechenbar angesehen werden, ohne dass es der Prüfung bedürfe, ob andere Kriterien erfüllt seien.
- Gebietskörperschaften oder vergleichbare Einrichtungen seien automatisch als dem Staat zurechenbar anzusehen.
- Es sei nicht erforderlich, dass die betreffende Einrichtung vom Staat finanziert werde.
- Habe der Staat die betreffende Einrichtung sowohl mit der Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung betraut, die er andernfalls möglicherweise unmittelbar selbst erbringen müsste, als auch mit zusätzlichen Rechten irgendwelcher Art ausgestattet, damit sie in der Lage sei, ihre Aufgabe effektiv zu erfüllen, sei die betreffende Einrichtung in jedem Fall als dem Staat zurechenbar anzusehen.
Schließlich kommt die Generalanwältin zu dem Ergebnis, dass dann, wenn ein Mitgliedstaat einer Einrichtung eine weit gefasste Verantwortlichkeit übertragen habe, um unionsrechtliche Verpflichtungen zu erfüllen, es für die Feststellung einer „dem Staat zuzurechnenden Einrichtung“ nicht erforderlich sei, dass eine solche Einrichtung mit „besonderen Rechten“ ausgestattet sei, die über diejenigen hinausgingen, die nach den Vorschriften für die Beziehungen zwischen Privatpersonen gälten. Ein solches Erfordernis wäre ihrer Ansicht nach ungerechtfertigt. Eine Einrichtung könne jedoch nur eine „dem Staat zuzurechnende Einrichtung“ in Bezug auf die Tätigkeiten sein, die eine Aufgabe beträfen, die der Staat der Einrichtung übertragen habe, und die anvertraute Aufgabe müsse darüber hinaus die Kerntätigkeit der betreffenden Einrichtung sein. Die öffentliche Aufgabe müsse als solche in den einschlägigen Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats klar festgelegt sein.
EuGH, Pressemitteilung v. 22.06.2017 zu den Schlussanträgen der Generalanwältin in der Rs. C-413/15 (Elaine Farrell / Alan Whitty, The Minister for the Environment, Ireland and the Attorney General, Motor Insurers Bureau of Ireland [MIBI])
[1] Urt. v. 12.07.1990, Foster u.a. / British Gas (C-188/89).
[2] Vgl. Rn. 18 bis 20 dieses Urteils.
[3] Urt. v. 05.02.1963, Van Gend & Loos / Administratie der Belastingen (C-26/62).
