Landtag: Gesetzentwurf zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes (KAG) eingebracht

Die CSU-Fraktion hat o.g. Gesetzentwurf eingebracht (LT-Drs. 17/21586 v. 11.04.2018). Dieser sieht den Verzicht auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen vor. Das Gesetz soll rückwirkend zum 01.01.2018 in Kraft treten. Die den Gemeinden im Zuge der Abschaffung der Straßenausbaubeiträge unmittelbar entstehenden Beitragsausfälle werden durch den Freistaat Bayern grundsätzlich erstattet. Für künftige Ausbaumaßnahmen soll den Gemeinden ab 2019 vom Freistaat Bayern eine pauschale Finanzierungsbeteiligung gewährt werden. Die genauen Kriterien und Verteilungsparameter hierfür sollen bis zur Aufstellung des Doppelhaushalts 2019/2020 im Einvernehmen mit dem Bayerischen Städtetag und dem Bayerischen Gemeindetag festgelegt werden.

Grund für die Gesetzesinitiative

Problem

Die Erhebung von Beiträgen für die Erneuerung und Verbesserung von Ortsstraßen, beschränkt-öffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung (Straßenausbaubeiträge) nach Art. 5 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) ist in den vergangenen Jahren auf stetig wachsende Kritik gestoßen.

Von vielen Bürgerinnen und Bürgern wird die gegenwärtige Beitragsfinanzierung von Straßenausbaumaßnahmen mit dem Argument, die Erneuerung oder Verbesserung einer Straße käme nicht nur den Beitragspflichtigen, sondern vielmehr der Allgemeinheit zu Gute, als ungerecht empfunden. Forderungen nach einer Finanzierung ohne unmittelbare finanzielle Beteiligung der Anlieger bestehen seit Jahren. Mitunter stellen Beitragsforderungen mit teilweise enormen Summen die Beitragspflichtigen vor existenzielle finanzielle Probleme.

Die Gemeinden setzt dies zunehmend unter Druck. Hinzu kommt, dass die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen rechtlich schwierig und darüber hinaus nicht immer wirtschaftlich ist. Den Einnahmen aus Straßenausbaubeiträgen stehen teilweise erhebliche Personal- und Sachkosten, etwa für die Beauftragung von Ingenieurbüros oder im Zusammenhang mit einer in den letzten Jahren stark gestiegenen Zahl von Rechtsbehelfsverfahren gegenüber. Laut mehrerer Umfragen haben die bayerischen Gemeinden in den Jahren 2015 bis 2017 Straßenausbaubeiträge zwischen 50,9 (2017) und 66,3 (2016) Mio. Euro pro Jahr erhoben. Zum 1. September 2017 hatten 1.513 (von 2.056) und damit rund 73,59 Prozent der Gemeinden eine Straßenausbaubeitragssatzung erlassen.

Die vom Gesetzgeber mit den Gesetzen zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 11. März 2014 und vom 8. März 2016 vorgenommenen Korrekturen, z. B. die Einführung einer Rechtsgrundlage zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen oder die Ergänzung des KAG um weitere Billigkeitsmaßnahmen (Ratenzahlung und Verrentung auch abseits sozialer Härten; Sondererlass, wenn die Beiträge außer Verhältnis zum Grundstückswert sind) haben nicht die erhoffte Akzeptanzsteigerung für Straßenausbaubeiträge und eine Stabilisierung des beitragsfinanzierten Systems mit sich gebracht. Die erstmals zum 1. April 2016 eröffnete Möglichkeit, wiederkehrende Beiträge anstelle von einmaligen Straßenausbaubeiträgen zu erheben (vgl. Art. 5b KAG), wurde von den Gemeinden wohl nicht zuletzt aufgrund des befürchteten hohen bürokratischen Aufwands bislang nur in geringem Umfang angenommen. Bis zum 1. September 2017 hatten lediglich zwei bayerische Gemeinden eine Satzung zur Erhebung wiederkehrender Beiträge erlassen.

Eine Weiterführung der Erhebung von einmaligen und wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen in der gegenwärtigen Form wird daher politisch nicht mehr für sinnvoll erachtet. Sowohl in der Landes- als auch der Kommunalpolitik besteht der Wunsch, Straßenausbaumaßnahmen auf andere Weise zu finanzieren.

Lösung

Auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen wird künftig verzichtet.

Die Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 und Art. 5b KAG sowie die ergänzenden Regelungen in Art. 5 Abs. 3 Satz 3 bis 5, Abs. 10 und Art. 13 Abs. 7 KAG werden mit Wirkung zum 1. Januar 2018 aufgehoben und durch eine Regelung in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG ersetzt, nach der ab diesem Zeitpunkt Beiträge für Maßnahmen der Erneuerung und Verbesserung von Ortsstraßen, beschränkt-öffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung (Straßenausbaubeitragsmaßnahmen) nicht mehr erhoben werden. Diese Regelung gilt für die Fälle, in denen die sachlichen Beitragspflichten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes noch nicht entstanden waren. Um sicherzustellen, dass auch in den Fällen keine Beiträge mehr erhoben werden können, in denen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zwar die sachlichen Beitragspflichten aber noch nicht die persönlichen Beitragspflichten entstanden waren, werden in Art. 19 Abs. 7 KAG flankierende Regelungen getroffen. Ergänzend wird mit Übergangsregelungen in Art. 19 Abs. 8 KAG der Umgang mit vor dem 1. Januar 2018 festgesetzten Vorauszahlungen gelöst.

Die den Gemeinden im Zuge der Abschaffung der Straßenausbaubeiträge unmittelbar entstehenden Beitragsausfälle werden durch den Freistaat Bayern grundsätzlich erstattet. In Art. 19 Abs. 9 KAG ist geregelt, unter welchen Voraussetzungen Gemeinden einen finanziellen Ausgleich erhalten.

Das Recht und die Pflicht der Gemeinden, nach Art. 5a KAG Erschließungsbeiträge zu erheben, bleiben von diesem Gesetz unberührt.

Für künftige Ausbaumaßnahmen (d. h. Maßnahmen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes noch nicht begonnen wurden und nicht dem Regelungsregime des neuen Art. 19 Abs. 9 KAG unterliegen) soll den Gemeinden ab 2019 vom Freistaat Bayern eine pauschale Finanzierungsbeteiligung gewährt werden. Die genauen Kriterien und Verteilungsparameter hierfür sollen bis zur Aufstellung des Doppelhaushalts 2019/2020 im Einvernehmen mit dem Bayerischen Städtetag und dem Bayerischen Gemeindetag festgelegt werden.

Das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes wird rückwirkend zum 1. Januar 2018 in Kraft gesetzt, um mögliche Unsicherheiten bei den Gemeinden und den Beitragspflichtigen zu vermeiden und zugleich eine klare zeitliche Abgrenzung zwischen den Beitrags- und Haushaltsjahren zu ermöglichen.

Kostenfolgen der Gesetzesänderung

Erhobene Beiträge

Nach eigenen Angaben haben die Städte und Gemeinden in den Jahren 2010 bis 2017 jährlich rund 61,7 Mio. Euro Straßenausbaubeiträge erhoben.

Geplante Beitragseinnahmen der Gemeinden

Die Städte und Gemeinden haben im Februar 2018 auf Nachfrage zu (geplanten) Einnahmen und Einzahlungen aus Straßenausbaubeiträgen in bestimmten Phasen für die Jahre 2017 (und früher) bis 2021 (und später) einen Betrag in Höhe von rund 304,4 Mio. Euro gemeldet.

1. Kosten für den Staat

Für den Staat wird es aufgrund der in Art. 19 Abs. 9 KAG vorgesehenen Erstattungszahlungen an die Gemeinden für entgangene Beiträge (Art. 19 Abs. 9 Satz 1 KAG) sowie für frustrierte Aufwendungen für die Planung und Vorbereitung von Straßenausbaumaßnahmen (Art. 19 Abs. 9 Satz 6 KAG) zu erheblichen finanziellen Aufwendungen kommen, die nicht genau bezifferbar sind. Die von den Gemeinden übermittelten Daten über ihre geplanten Beitragseinnahmen erscheinen angesichts der in den Jahren 2010 bis 2017 tatsächlich erhobenen Beiträge von durchschnittlich rd. 61,7 Mio. Euro nicht als geeignete Grundlage für die Abschätzung von Höhe und Zeitpunkt der tatsächlichen Einnahmeausfälle der Gemeinden. Aufgrund der Erfahrungswerte der Vergangenheit dürften sich diese auch in den folgenden Jahren in einer Größenordnung von 60 bis 65 Mio. Euro bewegen.

Für die Abwicklung der Erstattungsansprüche der Gemeinden gegenüber dem Freistaat Bayern ist ein neues Verfahren aufzusetzen und zu etablieren. Zur Bearbeitung der von den Gemeinden vorgelegten Anträge auf Erstattung nach Art. 19 Abs. 9 KAG und der Auszahlung der staatlichen Mittel an die Gemeinden ist staatliches Personal in noch nicht abschätzbarem Umfang erforderlich.

Mit den kommunalen Spitzenverbänden wurde in Aussicht genommen, für das Volumen der pauschalen Finanzierungsbeteiligung für künftige Ausbaumaßnahmen im Jahr 2019 35 Mio. Euro durch Umschichtungen innerhalb des kommunalen Finanzausgleichs zur Verfügung zu stellen. Zielgröße für die pauschale Finanzierungsbeteiligung im Endausbau (nach Auslaufen der Spitzabrechnung) sind mindestens 100 Mio. Euro pro Jahr (davon mindestens 65 Mio. Euro aus allgemeinen Haushaltsmitteln des Freistaates Bayern).

2. Kosten für die Gemeinden

Für die Gemeinden wird es aufgrund der im Zuge der Abschaffung der Straßenausbaubeiträge notwendig gewordenen Änderungen des Kommunalabgabengesetzes zu erheblichen Beitragsausfällen sowie in bestimmten Fallgestaltungen zu zusätzlichen Aufwendungen infolge von Rückzahlungsverpflichtungen gegenüber den Beitrags- und Vorauszahlungsverpflichteten (für nach dem 31. Dezember 2017 erhobene Beiträge und Vorauszahlungen) kommen, die jedoch für die relevanten Zeitabschnitte und die meisten Sachverhaltskonstellationen weitgehend vom Freistaat Bayern erstattet werden. Dies gilt auch für von den Gemeinden bis zur Einbringung des Gesetzentwurfs bereits getätigte Aufwendungen für die Planung und Vorbereitung von beitragsfähigen Straßenausbaumaßnahmen (Art. 19 Abs. 9 Satz 6 KAG).

Darüber hinaus verursachen die Ermittlung der Beitragsausfälle und die Beantragung der Erstattung nach Art. 19 Abs. 9 KAG bei den Gemeinden einen gewissen Verwaltungsaufwand. Allerdings wäre dieser Aufwand – abgesehen von der eigentlichen Antragstellung – auch dann entstanden, wenn das beitragsfinanzierte System nicht abgeschafft worden wäre, da der Ermittlung der Beitragsausfälle die gleichen Arbeitsvorgänge wie für die Erstellung von Beitragsbescheiden zugrunde liegen.

3. Kosten für Bürger und Wirtschaft

Bürger und Wirtschaft werden zwar als Abgabeschuldner von Kommunalabgaben insoweit entlastet, als Straßenausbaubeiträge nach dem Inkrafttreten des Gesetzes – abgesehen von Altfällen – nicht mehr festgesetzt und erhoben werden dürfen. Als Steuerbürger werden sie hingegen belastet, weil die so entstehenden Abgabeausfälle bei den Gemeinden über allgemeine Haushaltsmittel des Staates und für die Zukunft teilweise auch durch Haushaltsmittel der Gemeinden finanziert werden müssen.

Be- und Entlastungen der Bürger und der Wirtschaft sind nicht genau bezifferbar.